Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 21
§ 21. Fortsættelse.
For at realisere den i Indledningen til Kundgj. 6. Nov. 1858 udtalte Hensigt, at gjenoprette den konstitutionelle Forbindelse mellem Holsten-Lauenborg og Monarkiets øvrige Landsdele, forelagdes der den i Januar 1859 sammentraadte, holstenske Stænderforsamling et nyt Udkast til en Specialforfatning for Holsten, hvorhos Stænderne opfordredes til at udtale deres Ønsker og Andragender om Ordningen af Holstens forfatningsmæssige Stilling i Monarkiet paa det ved Kundgj. 28. Jan. 1852 givne Grundlag, idet der som Udgangspunkt i saa Henseende forelagdes dem Forfl. og Valg lov 2. Okt. 1855 med den Bemærkning, at de vare at be tragte som Udkast, s. holsteinische Standezeitung 1859 S. 5, Anhang A 50. Stænderne indgave herefter, idet de princi palt androge paa Gjenoprettelsen af den tidligere Forbin delse mellem Slesvig og Holsten, et subsidiairt Forslag til en Fællesforfatning, hvis Hovedtanke var, at der slet ikke skulde dannes noget Fællesorgan, men at den besluttende Myndighed i alle Fællessager skulde nedlægges hos samt lige Specialrepræsentationer, saaledes at der ikke kunde udstedes nogen Lov eller bevilges nogen Pengesum ud over Normalbudgettet uden alle fire Forsamlingers Samtykke, s. nærmere Holsteinische Standezeitung 1859 Anhang B 389 ff.
At Vedtagelsen af dette Forslag vilde have umuliggjort ikke blot ethvert Fremskridt paa Fælleslovgivningens Gebet, men endog enhver regelmæssig Regeringsførelse, var tilstrækkelig indlysende. Kongen indskrænkede sig derfor til ved et Patent 23. Sept. 1859[1]) at træffe nogle midlertidige Bestemmelser til Betryggelse af Holstens Interesser ved Fællesanliggendernes Behandling i den Tid, der vilde hengaae indtil Forfatningsforholdenes definitive Ordning, hvorhos han udtalte som sin Villie, at der fremdeles skulde arbeides paa Holstens og Lauenborgs forfatningsmæssige Tilslutning til de øvrige Dele af Monarkiet. Derhos fastsattes ved et Patent 25. Sept. 1859 Budgettet for Holstens Deltagelse i Fællesindtægterne og Fællesudgifterne for Finantsperioden 1860—62.
Da Forhandlingerne med de holstenske Stænder saaledes ikke havde ført til noget Resultat, blev den holsten-lauenborgske Forfatningssag gjenoptaget ved Forbundsdagen. Under 8. Marts 1860 dekreterede denne, at den endnu bestandig ikke kunde ansee Beslutningen 11. Febr. 1858, s. ovenfor § 20, for opfyldt og derfor maatte insistere paa, at dette snarest muligt skete, men at den dog foreløbig vilde undlade at gjenoptage den ved Beslutningen 12. Aug. 1858, s. ovenfor § 20, indledede Exekution, under Betingelse af, at saa længe indtil en definitiv, med de i 1851—52 givne Tilsikkringer stemmende Forfatningstilstand var tilveiebragt, Kundgj. 28. Jan. 1852 afgav den eneste Norm for Grændsen mellem de fælles og de særlige Anliggender, samt at i denne Mellemtid alle Lovforslag, som forelagdes Rigsraadet, tillige forelagdes de holstenske og lauenborgske Stænder, og at ingen Lov i Fællesanliggender og navnlig heller ikke i Finantssager udstedtes for Hertugdømmerne uden Stændernes Samtykke.
Skjøndt den danske Regering ikke anerkjendte denne Forbundsbeslutning, hvilede dog Sagen, da faktisk ingen Fælleslove udstedtes for Holsten, indtil den paany sattes i Bevægelse ved et af Oldenborg i Juli 1860 indgivet Andragende angaaende det i de officielle Blade offentliggjorte Statsbudget for Finantsaaret 1860—61, der for Holstens Vedkommende støttede sig paa det ovennævnte Patent 25. Sept. 1859 om Holstens Andel i Budgettet. Skjøndt nu det nævnte Patent var udstedt før Forbundsbeslutningen 8. Marts 1860, erklærede dog Forbundsdagen under 7. Febr. 1861, at den ikke kunde anerkjende Patentet 25. Sept. 1859 samt alle derpaa grundede yderligere Anordninger med Hensyn til Hertugdømmerne Holstens og Lauenborgs Budget for retsgyldige, saalænge de ikke havde erholdt Stændernes Samtykke, og at navnlig ogsaa Budgettet for 1861—62 kun kunde fastsættes med Stændernes Samtykke. Ved Siden heraf forlangte Forbundet under Trusel med Exekution inden en kort Frist en udtrykkelig Erklæring fra den danske Regering om, at den vilde efterkomme Beslutningen 8. Marts 1860.
Regeringen kunde aabenbart ikke gaae ind paa denne Forbundsbeslutning i dens hele Udstrækning, ligesaalidt som den kunde give den forlangte Anerkjendelse, og den foretog derfor omfattende Rustninger for at imødegaae alle Eventualiteter. For imidlertid at imødekomme Forbundets Ønsker, forsaavidt dette nogenlunde kunde forenes med Monarkiets Selvstændighed, indkaldte den i Overensstemmelse med en allerede tidligere udtalt Plan om at søge at enes med en nyvalgt, holstensk Stænderforsamling om Forfatningsforholdenes Ordning, den nyvalgte Forsamling til en overordentlig Sammenkomst i Marts 1861. Der forelagdes nu Stænderne til Betænkning nogle Grundtræk til Fællesforfatningens definitive Ordning, men da denne ikke kunde ventes strax at blive bragt i Stand, forelagde Regeringen tillige til Beslutning et Lovudkast, som gik ud paa provisorisk at ordne Holstens Stilling med Hensyn til Fællesanliggenderne. Hovedpunktet i dette Forslag var det, at der skulde tillægges Stænderne besluttende Myndighed med Hensyn til en Mængde forskjellige Fællesanliggender af mere lokal Betydning. Forsaavidt Forandringer i disse Dele af Lovgivningen vare af den Beskaffenhed, at deres Udførelse forudsatte tilsvarende Lovgivningsforandringer for de øvrige Dele af Monarkiet, skulde tillige Rigsraadets Samtykke indhentes. Opstod der Uenighed i saa Henseende mellem de to Repræsentationer, kunde Kongen med den ene Forsamlings Samtykke gjennemføre den tilsigtede Forandring i den af den paagjældende Forsamling repræsenterede Del af Monarkiet, og ad administrativ Vei træffe de fornødne Foranstaltninger i Anledning af den saaledes opstaaede Indskrænkning af Fællesskabet. Fremdeles skulde der tillægges Stænderne alene uden Rigsraadets Medvirkning bevilgende Myndighed med Hensyn til Udgifterne til forskjellige Fællesinstitutioner af mere lokal Natur, dog saaledes, at denne Myndighed var indskrænket ved et Normalbudget. Til andre Fællesudgifter skulde Holsten yde visse faste, efter det bestemte Procentforhold, s. Pat. 23. Sept. 1859 §§ 4—6, Lov 4. Nov. 1859, afpassede aarlige Tilskud, som ikke skulde kunne forhøies uden Stændernes Samtykke.
For saa vidt muligt at imødekomme Forbundsdagens Forlangende om Budgettets Forelæggelse for Stænderne havde en Paragraph i det nysnævnte Lovudkast optaget en Bestemmelse om, at det for Finantsaaret 1861—62 skulde have sit Forblivende ved Resol. 23. Sept. 1859 angaaende Fastsættelsen af Holstens Andel i Fællesbudgettet (bekjendtgjort ved det ovennævnte Patent 25. Sept. 1859). Da der opstod Tvivl om denne Bestemmelses retlige Betydning, meddeltes det Stænderne, at de kunde behandle denne Bestemmelse og den deri paaberaabte, som Bilag fremlagte Resol. 23. Sept. 1859 med samme Frihed som Udkastets øvrige Bestemmelser, fordre de fornødne Oplysninger meddelte og antage eller ændre de enkelte Poster, s. herom nærmere D. T. 1861. 417 ff.
Endelig forelagdes et Udkast til en i meget liberal Aand affattet Specialforfatning, der i alt Væsentligt imødekom de tidligere af Stænderne udtalte Ønsker, s. Holsteinische Ständezeitung 1861 Anhang A 1 ff.
Resultatet af alle disse Forslag blev imidlertid saare tarveligt. Stænderne indgave flere i kras slesvigholstensk Aand affattede Betænkninger, hvori de erklærede ikke at kunne gaae ind paa de stillede Forslag til Fællesforfatningens definitive Ordning, forkastede Lovforslaget om Holstens provisoriske Stilling med Hensyn til Fællesanliggenderne, negtede at indlade sig paa en Behandling af Budgettet og med Hensyn til Forslaget til Forfatningen for Holstens særlige Anliggender erklærede, at de kun kunde antage samme som provisorisk og under Betingelse af, at der under Provisoriet tilstodes dem fuldstændig besluttende og bevilgende Myndighed i alle Fællesanliggender, s. Holsteinische Ständezeitung 1861. 1—23, 46 ff.
Da der efter de saavel af det tydske Forbund, som af de holstenske Stænder opstillede Fordringer ikke var nogen nærliggende Udsigt til en Gjenoprettelse af den konstitutionelle Forbindelse mellem Holsten-Lauenborg og Monarkiets øvrige Landsdele, fandt Regeringen, at der ikke var nogen Grund til længere at udsætte de Forbedringer, som det almene Vel krævede i selve Fællesforfatningen og de til sammes Omraade hørende Love, om end nogle af dem, forsaavidt de tillige skulde finde Anvendelse paa Holsten og Lauenborg, vilde udkræve en Medvirkning fra disse Landsdeles Side, s. Kongens Throntale 25. Jan. 1862 i Rigsraadstidende 4. ordentlige Samling, 5—7. Regeringen forelagde derfor det i Januar 1862 sammentraadte Rigsraad for Danmark-Slesvig en Mængde vigtige Lovforslag, som dels gik ud paa at foretage Forandringer i selve Fællesforfatningen og navnlig give denne en mere konstitutionel og repræsentativ Karakter, samt at give den ved Kundgj. 6. Nov. 1858 foretagne Indskrænkning af Rigsraadets Virksomhed til Danmark-Slesvig en definitiv, forfatningsmæssig Hjemmel, dels angik andre vigtige Fællesforhold, i hvilken Henseende navnlig kan mærkes et Forslag til en ny Toldtarif. Regeringen fandt imidlertid ikke den forventede Imødekommen hos Rigsraadet, og dettes Samling bragte derfor ikke synderligt Udbytte, s. navnlig Lov 12. Febr. 1862, 25. Marts 1862.
Allerede forinden denne Tid havde Regeringen med betydelige Offre[2]) søgt at indlede direkte Forhandlinger med Preussen og Østerrig om Ordningen af Holstens og Lauenborgs Forfatningsforhold i det Haab at tilveiebringe Enighed om en provisorisk Ordning, under hvilken man med større Ro kunde forhandle om Forfatningsforholdenes definitive Organisation. Disse Forhandlinger bidrog imidlertid kun til at forværre Situationen, idet de tydske Magter nu ogsaa inddroge Slesvig i Forhandlingerne og erklærede ikke at kunne anerkjende Retsgyldigheden af legislative eller konstitutive Akter, som strede mod den Stilling, der ved Overenskomsterne af 1851—52 var tilsagt Slesvig i Forhold til Kongeriget og Monarkiets øvrige Dele, hvilken Protest tiltraadtes af Forbundet ved Beslutning 17. Marts 1862. Hertil sluttede sig meget vidtgaaende Fordringer med Hensyn til saavel den provisoriske som den definitive Organisation af Forfatningsforholdene. Et af England fremsat Mæglingsforslag, s. Lord Russels Depeche af 24. Sept 1862, der i det Væsentlige var bygget paa de holstenske Stænders Forslag af 1859, s. ovenfor, kunde Regeringen lige saa lidt gaae ind paa. Under disse Omstændigheder besluttede Regeringen at efterkomme Forbundsbeslutningen 8. Marts 1860, forsaavidt dette var foreneligt med dens Pligt mod de ikke til Forbundet hørende Landsdele og Statsforvaltningens ordnede Førelse. Den forelagde derfor den i Januar 1863 sammentraadte holstenske Stænderforsamling til Beslutning samtlige de Rigsraadet forelagte Lovudkast om Fællesanliggender, som ikke havde en lokal slesvigsk eller kongerigsk Karakter, navnlig ogsaa de finantsielle Tillægslove, idet den dog udtalte, at denne Forelæggelse ikke skete, fordi Kongen anerkjendte Forbundsbeslutningen 8. Marts 1860 eller Stændernes Ret til at fordre en saadan Forelæggelse, s. Holsteinische Ständezeitung 1863. 10—11. Stænderne fordrede imidlertid, at der skulde forelægges et Udkast til Lov om Ordningen af Holstens provisoriske Stilling til Fællesanliggenderne i Overensstemmelse med Beslutningen 8. Marts 1860, og da denne Anmodning ikke blev efterkommet, negtede de at indlade sig paa en Behandling af Fælleslovene, s. Holsteinische Standezeitung 1863. 298, Anhang B. 321, og vedtoge en Besværing til Forbundet, hvori dette opfordredes til at beskytte Holstens Ret og Interesser, s. Holsteinische Ständezeitung 1863. 472, Anhang B. 119—25.
Skjøndt de holstenske Stænder heftig havde protesteret mod den i Regeringens Fremgangsmaade formentlig liggende Tendents til at udsondre Holsten, maatte det dog blive mere og mere klart, at den eneste Udvei var at indrømme Forbundet, hvad det fordrede i Holsten og Lauenborg, men samtidig strengt indskrænke dets Indflydelse til disse Landsdele, saa at det øvrige Riges Lovgivning og Forvaltning ikke derved hemmedes. I Erkjendelse heraf udstedte Kongen den paa denne Grundtanke byggede Kundgj. 30. Marts 1863, hvis Hovedbestemmelse, Artikel 5, fastsætter, at den lovgivende Magt i alle Fællesanliggender for Hertugdømmet Holsten tilkommer Kongen og de holstenske Stænder i Forening, hvorhos den tilføier, at naar en saadan Lov udstedes af Kongen med de holstenske Stænders Samtykke, uden at en ligelydende Lov samtidig kan indføres i de øvrige Landsdele, skulle de som Følge heraf fornødne Foranstaltninger træffes, saafremt Loven angaaer et Forhold, i hvilket en forskjellig Lovgivning er uforenelig med Opretholdelsen af det hidtilværende Fællesskab.
I Overensstemmelse med denne Grundsætning i Kundgj. 30. Marts 1863 erklærede Kongen ved Aabningen af Rigsraadets overordentlige Samling i April 1863, at enhver af Rigsraadet vedtagen og af Kongen stadfæstet Lov vilde blive sat i Kraft i Kongeriget og Hertugdømmet Slesvig, saatremt dette ikke i selve Loven var betinget af, at en tilsvarende Lov samtidig gaves for Holsten, og at ethvert af Rigsraadet bevilget Tilskud til Normalbudgettet vilde kunne anvendes, selv om et tilsvarende Beløb for Holsten ikke opnaaedes, medmindre det Modsatte udtrykkelig var bestemt ved selve Bevillingen, s. Kongens Throntale 20. April 1863 i Rigsraadstidende: overordentlig Samling 1863. 6—8. Den i Throntalen udtalte Grundsætning billigedes af Rigsraadet ved en Adresse til Kongen, s. Rigsraadstidende : overordentlig Samling 1863. 567—68, Anhang B 1—6, og den gjennemførtes i de forskjellige enkelte Love, s. Lov 26. Mai 1863 om Indfødsret, Lov s. D. om et nyt Telegraphtoug, Lov 4. Juli 1863 om Normalbudgettet, Lov s. D. om Told- og Skibsafgifterne, navnlig § 63.
De betydelige Indrømmelser, som ved Kundgj. 30. Marts 1863 vare gjorte Holsten og Forbundet, tilfredsstillede ingenlunde Forbundet, da den i Kundgjørelsen udtalte Grundsætning tillige førte til at udelukke dets Indflydelse paa Slesvig. Under Paaberaabelse af, at Regeringen ikke havde efterkommet Forbundets Beslutninger, og at den havde krænket de i 1851—52 givne Tilsagn, erklærede Forbundsdagen under 9. Juli 1863, at det maatte gjenoptage Exekutionen med Hensyn til Holsten og Lauenborg, og med Hensyn til Slesvig anvende folkeretlige Midler for at fremtvinge Opfyldelsen af sine Fordringer, og opfordrede derfor Regeringen til at ophæve Kundgj. 30. Marts 1863 og inden sex Uger underrette Forbundet om Foretagelsen af de fornødne Skridt til Indførelsen af en Fællesforfatning, der paa ligeartet Maade forenede Holsten og Lauenborg med Danmark og Slesvig. Da Danmark ikke kunde efterkomme denne Fordring, besluttede Forbundet under 1. Okt. 1863 at gjøre sine Fordringer gjældende ved Exekution i Holsten og Lauenborg.
I Danmark var imidlertid en Forandring af Forfl. 2. Okt. 1855 bleven paatrængende nødvendig. Den nærmeste, ydre Anledning hertil laa deri, at den tydsksindede Majoritet i den slesvigske Stænderforsamling i Juli 1863 under et intetsigende Paaskud havde nedlagt Mandaterne og saaledes gjort Forsamlingen udygtig til at fatte Beslutninger. Det kunde derfor ventes, at de tilbageblevne Medlemmer ikke vilde ansee sig berettigede til at vælge nye Medlemmer til Rigsraadet i Stedet for de nuværende middelbart valgte Medlemmer, hvis Mandater udløb med Aaret 1863, og det var følgelig af Vigtighed at raade Bod herpaa gjennem en Forfatningsforandring. Fremdeles havde der længe været følt Trang til en Udvikling af Fællesforfatningen i mere konstitutionel og repræsentativ Retning, og endelig var det nu, da man definitivt maatte opgive Tanken om en Fornyelse af den konstitutionelle Forbindelse med Holsten-Lauenborg, af Vigtighed at erholde en klar, forfatningsmæssig Hjemmel dels for den ved Kundgj. 6. Nov. 1858 foretagne Indskrænkning af Fællesforfatningens og Rigsraadets Virksomhed til Kongeriget og Slesvig, dels for den ved Kundgj. 30. Marts 1863 Art. 5 forudsatte og i Throntalen 20. April 1863, see ovenfor udtalte Grundsætning om den danske Lovgivningsmagts Uafhængighed af den holstenske Stenderforsamlings og Forbundets Beslutninger. De ydre Omstændigheder syntes at begunstige et saadant Skridt. Saaledes maatte den Stræben efter større Enhed og Sammenslutning, der havde lagt sig for Dagen i Tydskland og navnlig gjort sig gjældende ved den i Sommeren 1863 i Frankfurt afholdte Fyrstekongres, nødvendiggjøre en løsere Forbindelse mellem de tydske Forbundslande og Danmark-Slesvig, og Sverrig havde i længere Tid støttet den danske Regerings Politik og stod endog i Begreb med at afslutte en Traktat om en væbnet Alliance med Danmark. Under disse Omstændigheder troede Regeringen ikke længere at burde udsætte det afgjørende Skridt, og den forelagde derfor det i Slutningen af September sammentraadte Rigsraad et Udkast til en ny Grundlov for Kongeriget Danmarks og Hertugdømmet Slesvigs Fællesanliggender. Denne skulde ifølge Throntalen give Rigsraadet en saadan Styrke, at det ikke blot vilde kunne fyldestgjøre de store Krav, som den nærmeste Fremtid muligvis vilde stille til samme, men ogsaa være i Stand til i Tidernes Løb at bære vor hele konstitutionelle Udvikling, s. Rigsraadstidende 5. ordentlige Samling, 6. Det fremlagte Udkast blev med nogle Forandringer vedtaget af Rigsraadet med den fornødne kvalificerede Majoritet, s. Forfl. 2. Okt. 1855 § 57, og den 18. November stadfæstet af Kong Christian IX, der ved Frederik VII's imidlertid indtrufne Død var kommen paa Thronen. En Lov om Valgene til Rigsraadet paafulgte under 4. Dec. 1863.
Anm. Den vigtigste Kilde til Kundskab om de i dette Kapitel omhandlede Begivenheder er foruden de officielle Rigsraads- og Stændertidender de forskjellige Samlinger af Aktstykker angaaende Hertugdømmerne Holstens og Lauenborgs Forfatningsforhold, der ere trykte som Manuskript for Rigsraadet. En historisk Fremstilling af Forfatningsstridens Udvikling indtil 1862 findes i Skriftet: Den dansk-tyska frågan, historiskt utkast af en Svensk. Kopenhamn 1862.