Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 18
§ 18. Fortsættelse.
For at tilveiebringe den ved Kundgj. 28. Jan. 1852 bebudede Fællesforfatning, kunde man vælge forskjellige Veie. Den nærmest liggende syntes at være den, at forelægge Udkastet til selve Fællesforfatningen for den danske Rigsdag til Beslutning, og for de holstenske og slesvigske Stænder til Betænkning, s. Folkethingstidende, extraordinair Session 1855. 725. Rigsdagen havde nemlig en forfatningsmæssig Ret til at samtykke i Ordningen af alle Fællesanliggender, forsaavidt Kongeriget angik. De slesvigske og holstenske Stænder havde en raadgivende Myndighed, vel ikke med Hensyn til alle Fællesanliggender, men kun med Hensyn til enkelte Anliggender, der hidtil havde været særlige, men nu skulde gaae over til at blive fælles, men saafremt der tilstodes Rigsdagen en besluttende Myndighed med Hensyn til Fællesforfatningen, krævede Billighed, at tilstaae Stænderne en raadgivende Stemme med Hensyn til Fællesforfatningen i dens Helhed. Denne Fremgangsmaade vilde saaledes have iagttaget en fuldkommen formel Ligelighed mellem Kongeriget og Hertugdømmerne, forsaavidt en saadan efter de bestaaende Forhold overhovedet lod sig tilveiebringe, men det var øiensynligt, at der under denne formelle Ligelighed vilde have skjult sig en høi Grad af reel Uligelighed og Ubillighed mod Hertugdømmerne, og man opgav derfor denne Vei.
En anden Udvei, som blev foreslaaet fra Rigsdagens Side, s. Grundlovsbestemmelsen 29. Aug. 1855 § 5, var den, at lade Fællesforfatningen vedtage af en i dette Øiemed sammenkaldt Repræsentation af Deputerede fra hele Monarkiet. Ligesom imidlertid denne Fremgangsmaade havde den Mangel, at den ikke tog Hensyn til de bestaaende Specialforsamlingers Kompetence i Fællessager og derfor, for at kunne betragtes som lovlig, vilde have forudsat en Forhandling med disse om Indskrænkningen af deres Kompetence, saaledes kunde det ogsaa forudsees, at Anskueserne i en saadan Forsamling vilde staae saa skarpt ligeoverfor hinanden, at den saaledes tilveiebragte Forfatning vilde blive modtaget med den yderste Misfornøielse i de Landsdele, der ikke havde kunnet sætte deres Villie igjennem. Disse Betænkeligheder bestemte derfor Regeringen til ikke at vælge dette Alternativ.
Regeringen valgte derfor den tredie Vei, blot at benytte Specialrepræsentationernes Medvirkning, forsaavidt denne var nødvendig for at indskrænke deres Kompetence til de paagjældende Landsdeles særlige Anliggender, og i Øvrigt lade Fællesforfatningen udstede af Kongen under fornødent Hensyn til de enkelte Landsdeles Eiendommeligheder. Man benyttede, som det træffende er udtrykt, Specialrepræsentationernes Medvirkning til at rydde den Grund, hvorpaa Fællesforfatningen skulde opføres, idet man forelagde dem Lovudkast, hvorved deres Kompetence indskrænkedes til den vedkommende Landsdels særlige Anliggender, medens Regeringen forbeholdt sig, paa egen Haand at ordne Fællesanliggenderne i deres Helhed, s. Rigsraadstidende 1. ordentlige Samling 1389. Denne Fremgangsmaade iagttog en ikke blot formel, men ogsaa reel Ligelighed mellem Kongeriget og Hertugdømmerne, idet Fællesforfatningen ikke udgik fra en enkelt Landsdels Repræsentation, men gaves af den over de enkelte Landsdele og Nationaliteter ophøiede Konge, og hverken Kundgj. 28. Jan. 1852 eller de forinden sammes Udstedelse af Danmark lige overfor Østerrig og Preussen afgivne Erklæringer, s. ovenfor § 14, indeholdt Noget, der var til Hinder for at følge den.
I Overensstemmelse med det Anførte forelagdes der først det lauenborgske Ridder- og Landskab et Udkast til et Patent angaaende Lauenborgs indre Forfatning, idet der samtidig meddeltes samme en kongelig Resolution 29. Jan. 1852, hvorved Kongen i Overensstemmelse med Kundgj. 28. Jan. s. A. forbeholdt sig de fornødne Skridt til Indførelsen af en Fællesforfatning. I væsentlig Overensstemmelse med Repræsentationens Udtalelser udkom derefter et Patent 20. Dec. 1853[1]), i hvis Indledning et lignende Forbehold af de med Hensyn til Fællesforfatningens Indførelse fornødne Skridt findes optaget.
Der forelagdes derefter de slesvigske Provindsialstænder til Betænkning et Udkast til en Forordning om Hertugdømmet Slesvigs Forfatning. Dette Udkast gik paa den ene Side ud paa at udvide Stændernes Myndighed, idet denne for Fremtiden skulde være besluttende og derhos udstrække sig til alle Lovgivningsanliggender, uden at være indskrænket paa den i Adn. 28. Mai 1831 § 4 angivne Maade; paa den anden Side skulde Stændernes Kompetence indskrænkes til de Anliggender, der hørte under det slesvigske Ministeriums Virkekreds. Imidlertid forelagdes de første 4 Paragrapher i Udkastet ikke Stænderne til Betænkning, da de betragtedes som henhørende til Fællesforfatningen og saaledes som liggende udenfor Stændernes Omraade. Stænderne afgave en Betænkning, hvori de anbefalede Udkastets Udstedelse som Lov med forskjellige Forandringer, uden at de toge nogen Reservation med Hensyn til, at de første 4 Paragrapher i Udkastet ikke vare forelagte dem til Betænkning, s. slesvigsk Stændertidende 1853—54, Anhang B 421, og under 15. Febr. 1854 udkom derefter en Forordning om Hertugdømmet Slesvigs Forfatning[2]), der i alt Væsentligt temte med Udkastet. Med Hensyn til Forfatningens Indhold skulle vi blot bemærke, at den ikke kan betragtes som nogen Konstitution i Ordets moderne Betydning, s. slesvigsk Stændertidende 1853—54, Anhang A 183, men er bygget paa strengt konservative Grundsætninger. Dette viser sig dels i Repræsentationens Sammensætning, idet den betegnes som det lovlige Organ for de forskjellige Stænder i Hertugdømmet, dels i dens Myndighed, der vel er besluttende, men i Øvrigt stærkt begrændset, idet Forsamtingen ikke har noget Initiativ med Hensyn til Lovgivningen og ei heller nogen Indflydelse paa Finantsforvaltningen.
En ganske lignende Fremgangsmaade iagttoges med Hensyn til de holstenske Stænder, kun med den Forskjel, at her de første 6 Paragrapher af det forelagte Udkast unddroges Stændernes Betænkning. Den holstenske Stænder forsamling viste sig langt mindre imødekommende end den slesvigske; den tog en udtrykkelig Reservation med Hensyn til, at Udkastets 6 første Paragrapher vare blevne unddragne dens Betænkning, foreslog gjennemgribende Forandringer i Udkastet og sluttede endelig med en Indstilling, som gik ud paa at fraraade Udkastets Udstedelse som Lov og at udtale den Overbevisning, at et frugtbringende Samliv (gedeihliches Zusammenbestehen) af de enkelte Statsdele kun kunde opnaaes ved at vende tilbage til den før 1848 i samtlige Monarkiets Dele bestaaende, absolute Regerings form med raadgivende Provindsialstænder, s. Holsteinische Ständezeitung 1853, Anhang 2. 559, 575. Ikke desto mindre udstedtes, i væsentlig Overensstemmelse med Udkastet, Fdn. 11. Juni 1854[3]) om Hertugdømmet Holstens Forfatning, idet der i Indledningen toges et Forbehold med Hensyn til den af Kongen tilsigtede Indførelse af en Fællesforfatning for hele Monarkiet. Hvad Forfatningens Indhold angaaer, stemmer den i saa godt som alle væsentlige Punkter overens med den slesvigske Forfatning 15. Febr. 1854.
Det stod endnu tilbage at erhverve Rigsdagens Samtykke til Grundlovens Indskrænkning til Kongerigets særlige Anliggender, og Regeringen forelagde i dette Øiemed Rigsdagen i Slutningen af dennes 4. Session 1853 et Udkast til en ny Grundlov for Kongerigets særlige Anliggender. Dette Udkast, der ikke indskrænkede sig til de Forandringer i Grundloven 5. Juni 1849, som nødvendiggjordes ved Fællesforfatningens Indførelse, men tillige benyttede Leiligheden til at gjennemføre forskjellige andre Forandringer, som Regeringen ansaa for ønskelige, skulde træde i Kraft, naar Kongen havde givet Fællesforfatningen, saaledes at Rigsdagen ikke fik nogen Leilighed til at blive bekjendt med denne, inden den tog sin Beslutning om Grundlovens Indskrænkning.
Det nævnte Udkast, der paa Grund af Rigsdagens kort efter paafulgte Slutning først kom til Behandling i dens næste Session, fandt ikke synderligt Bifald hos Rigsdagen. Denne vedtog tvertimod et Forslag, der ikke fremtraadte som en ny Grundlov, men som et Tillæg til den ældre, og som indskrænkede sig til at foretage de Forandringer, som nødvendiggjordes ved Hensynet til den bebudede Fællesforfatning. Dette Forslag skulde træde i Kraft, naar enten Rigsdagen, efter at være bleven bekjendt med den Fællesforfatning, som Kongen i Henhold til Kundgj. 28. Jan. 1852 agtede at udstede, gav sit Samtykke dertil, eller en Forsamling af Afsendinge fra alle Monarkiets Dele, sammensat i Forhold til disses Bidrag til Statsfornødenhederne og for Kongerigets Vedkommende valgt enten efter sammes Valglov 16. Juni 1849 eller af Rigsdagen, enedes med Kongen om Fællesforfatningen. I saa Fald skulde de Paragrapher i Grundloven 5. Juni 1849, som udelukkende angik Fællesanliggender, være ophævede, de øvrige indskrænkede til at gjælde for Kongerigets særlige Anliggender, og det i Grundlovens Indledning tagne Forbehold, s. ovenfor § 13, fyldestgjort.
De reaktionaire Tendentser, som det af Regeringen fremlagte Grundlovsudkast røbede, og den tvetydige Stilling, som Ministeriet under denne Sags Behandling indtog med Hensyn til Anvendelsen af det i Grundlovens Indledning tagne Forbehold, idet Ministeriet røbede Tilbøielighed til, i Modstrid med en tidligere af Statsraadet afgiven Erklæring, s. Folkethingstidende 3. Session 4153—54, at benytte Forbeholdet til at oktroiere de ved Fællesforfatningens Indførelse nødvendiggjorte Forandringer i Grundloven, fremkaldte en stærk Spænding mellem Ministeriet og Rigsdagen og foranledigede begge dennes Thing til at indgive ligelydende Adresser til Kongen, som gik ud paa at udtale deres Mistillid til Ministeriet, s. Folkethingstidende 5. Session 5281—82, 5374—75, Landsthingstidende 5. Session 2385—86.
Forinden det ovennævnte, af Rigsdagen vedtagne Forslag, der ifølge Grl. 1849 § 100 for at vinde Gyldighed skulde vedtages uforandret paa tre efter hinanden følgende Rigsdage, kom til Behandling i Rigsdagens næste Session, udkom under 26. Juli 1854 en oktroieret Forordning om det danske Monarkis Forfatning for dets Fællesanliggender. Denne Forordning retfærdiggjorde tilstrækkeligt Rigsdagens Mistillid til Ministeriet, idet den indførte en næsten absolut Regeringsform i Fællesanliggender. Den høieste Myndighed i Monarkiets Fællesanliggender skulde efter Forordningen tilkomme Kongen, som udøvede den gjennem uansvarlige Ministre og under Medvirkning af et Geheimestatsraad samt af et i det Væsentlige kun raadgivende Rigsraad, s. Fdn. §§ 4, 7. Dette Rigsraad skulde foreløbig bestaae af 20 kongevalgte Medlemmer, der fordeltes paa de enkelte Landsdele efter disses Bidrag til Statsfornødenhederue, og senere desuden af 30 Medlemmer, der efter et lignende Forholdstal skulde vælges af de fire Specialrepræsentationer, s. Fdn. §§ 8, 10, 12. Det skulde strax træde i Kraft med de kongevalgte Medlemmer, s. Fdn. § 14, og Valgene af Specialrepræsentationernes Delegerede først foretages, efterat Love om Valgmaaden m. M. vare blevne tilvejebragte ved Forhandling med de enkelte Repræsentationer, s. Fdn. § 11. Hvad Rigsraadets Myndighed angaaer, var dets Samtykke nødvendigt til Paalæggelse, Forandring eller Ophævelse af fælles Skatter, til Optagelse af fælles Statslaan, s. Fdn. § 21, og til Foretagelse af Forandringer i Forfatningen, s. Fdn. § 28. Det havde raadgivende Myndighed med Hensyn til andre Love om Fællesanliggender og med Hensyn til Statsbudgettet og Statsregnskabet, s. Fdn. §§ 22, 23, og kunde i Fællessager indgive Andragender og Besværinger til Kongen, s. Fdn. § 27. Det kunde ikke sammentræde af sig selv, men skulde hvert enkelt Aar sammenkaldes af Kongen, paa hvis Bestemmelse ogsaa Samlingens Varighed beroede, s. Fdn. § 16; dets Møder vare ikke offentlige, s. Fdn. § 19, dets Præsident og Vicepræsident udnævntes af Kongen, og dets Forretningsorden bestemtes foreløbig af Kongen, senere ved Lov, s. Fdn. § 18. Dets Medlemmer erholdt ikke Diæter, men et temmelig høit, aarligt Vederlag, s. Fdn. § 15.
Rigsraadets Virksomhed skulde kun udstrække sig til Monarkiets Fællesanliggender, der defineredes som de, der ikke udtrykkelig ere bestemte at skulle være særlige for de enkelte Landsdele, s. Fdn. §§ 5, 7. Til Bestridelse af det Beløb, hvormed Monarkiets Fællesudgifter overstege dets Fællesindtægter, skulde Kongeriget, Slesvig og Holsten af deres særlige Indtægter bidrage efter det allerede vedtagne Forholdstal af henholdsvis 60, 17 og 23 Procent, hvorimod det med Hensyn til Lauenborgs finantsielle Stilling skulde have sit Forblivende ved den hidtil bestaaende Ordning, hvorefter kun Overskudet af dette Hertugdømmes særlige Indtægter afgaves til Fælleskassen, s. Fdn. § 6.
Da Kongerigets Grundlov 5. Juni 1849 endnu ikke var indskrænket til dette Riges særlige Anliggender, fastsattes det i en Slutningsbestemmelse, at indtil dette var skeet, skulde Forordningens §§ 21, 22, 23 kun komme til Anvendelse efter det paagjældende Fællesanliggendes Forhandling med den danske Rigsdag.
Den Harme, Fdn. 26. Juli 1854 baade paa Grund af sin Form og sit Indhold havde vakt overalt i Kongeriget, og som forstærkedes derved, at Ministeriet i Forordningens Motiver, s. D. T. 1854. 623, havde henpeget paa en eventuel Anvendelse af Grundlovsforbeholdet til at oktroiere de ved Fællesforfatningen nødvendiggjorte Forandringer i Grundloven, gav sig Luft paa den næste, i Oktober 1854 sammentraadte Rigsdag. Regeringen fremlagde her et forandret Grundlovsudkast, der i flere Henseender afveg fra det af Rigsdagen i den forrige Samling vedtagne Forslag, s. Resol. 26. Sept. 1854 i Skrivelse 6. Okt. s. A., hvorved Kongen negter at sanktionere det nævnte Forslag, jfr. Folkethingstidende 6. Session 1. Samling 49—50; men Rigsdagen lod sig ikke herved forhindre fra at gjenoptage Behandlingen af dette, det saakaldte hvilende Grundlovsforslag; Folkethinget begyndte at forberede en Rigsretsanklage mod Ministeriet, og endelig indgav det en Adresse til Kongen, som gik ud paa at fordre, at Fællesforfatningen i sit Grundvæsen blev en virkelig konstitutionel og repræsentativ Forfatning, at navnlig Fællesorganet maatte erholde besluttende Myndighed saavel med Hensyn til hele Statshusholdningen, som med Hensyn til alle fælles Love, og at det endelig blev en virkelig Repræsentation af Folket, saa at der ikke gaves et eventuelt, kongevalgt Element en uforholdsmæssig Styrke, s. Folkethingets Adresse i Folkethingstidende 6. Session 1. Samling 308—12 og den hertil sig sluttende, af Landsthinget vedtagne, motiverede Dagsorden i Landsthingstidende 6 Session 1. Samling 79—80. Regeringen opløste derefter Folkethinget, s. tre aabne Breve 20. Okt. 1854, men de nye Valg faldt ud i samme Retning, som de tidligere, og inden Rigsdagen paany traadte sammen, trak Ministeriet sig tilbage og gav Plads for et nyt Ministerium, der i det Væsentlige sluttede sig til de i Folkethingets Adresse udtalte Principer, s. Folkethingstidende 6. Session 2. Samling 20—22. Det hvilende Grundlovsforslag vedtoges derefter anden Gang i uforandret Skikkelse af Rigsdagen og sanktioneredes under 22. Marts 1855 af Kongen, s. Folkethingstidende 6. Session 2. Samling 3189, hvorpaa i Overensstemmelse med Grl. 1849 § 100 Rigsdagen opløstes ved Aab. Br. 20. Juni 1855.
Da Fdn. 26. Juli 1854 § 28 havde tillagt det ved denne Forordning indstiftede Rigsraad besluttende Myndighed med Hensyn til Forandringer i Forfatningen, maatte Regeringen, der havde anerkjendt denne Forordning som det retsgyldige Udgangspunkt for den tilsigtede Ordning af Fællesforfatningen, erhverve Rigsraadets Samtykke til den besluttede, nye Fællesforfatning. I dette Øiemed forelagde den Rigsraadet et Udkast til en ny Forfatning for det danske Monarkis Fællesanliggender ledsaget af et Udkast til en foreløbig Valglov for Fællesrepræsentationen, og opfordrede Rigsraadet til at give sit Samtykke til bemeldte, nye Forfatningslov i dens Helhed, s. D. T. 1855. 606. Efterat Ministeriet nærmere havde forklaret dette Udtryk paa den Maade, at enhver betinget eller partiel Anerkjendelse vilde blive anseet lige med en Forkastelse, besluttede Rigsraadet at meddele det begjærede Samtykke til Udkastet, s. D.T. 1855, 593.
I Overensstemmelse med Grl. 1849 § 100 indkaldtes nu den nyvalgte Rigsdag ved Aab. Br. 27. Juli 1855 til en overordentlig Samling i August for at vedtage Forslaget om Grundlovens Indskrænkning til Kongerigets særlige Anliggender for tredie og sidste Gang. Skjøndt ikke Faa af Hensyn til den nu bekjendte Fællesforfatning nærede Betænkelighed ved at samtykke i Grundlovens Indskrænkning, vedtoges dog Grundlovsforslaget tredie Gang i uforandret Skikkelse og stadfæstedes af Kongen som Grundlovsbestemmelse under 29. Aug. 1855, s. Reskr. 29. Aug. 1855 i D. T. 1855, 723, hvorved Kongen for at fjerne en under Forhandlingerne yttret, i Øvrigt vistnok fuldkommen ugrundet Frygt erklærer det for utvivlsomt, at de ved Grl. 1849 tilsagte, borgerlige Friheder høre til Kongerigets særlige Anliggender, og at Rigsdagens grundlovmæssige Betydning og Rettigheder vedblivende staae ved Magt for Kongerigets særlige Anliggenders Vedkommende.
Ved den saaledes vedtagne Grundlovsbestemmelse var Danmarks Riges Grundlov indskrænket til at gjælde for Kongerigets særlige Anliggender, men denne Grundlovsbestemmelse var endnu ikke traadt i Kraft. Efter dens 5te Paragraph kunde dette først skee, naar enten Rigsdagen, efter at være bleven bekjendt med Fællesforfatningen, samtykkede i, at Grundlovsindskrænkningen traadte i Kraft samtidig med denne, eller en Forsamling af folkevalgte Repræsentanter fra alle Monarkiets Dele enedes med Kongen om Fællesforfatningen. Regeringen maatte efter hele den hidtil fulgte Fremgangsmaade vælge det første af disse Alternativer, og den opfordrede derfor den samme Rigsdagssamling, som havde vedtaget Grundlovsbestemmelsen 29. Aug. 1855, til at samtykke i, at denne traadte i Kraft samtidig med den af Rigsraadet vedtagne Fællesforfatning, som i dette Øiemed meddeltes Rigsdagen til Efterretning tilligemed den foreløbige Valglov. Rigsdagen fik saaledes ikke nogen Adgang til at behandle eller tage Beslutning om selve Fællesforfatningen, men erholdt den kun meddeelt til Efterretning, for at den derefter kunde bestemme, om den vilde samtykke i, at Grundlovsindskrænkningen traadte i Kraft. I dette Øiemed meddelte ogsaa Ministeriet det af Landsthinget nedsatte Udvalg nogle Bemærkninger om den Maade, hvorpaa Regeringen opfattede enkelte Bestemmelser i Fællesforfatningsudkastet, hvilke Bemærkninger afgive vigtige Bidrag til Forfatningens Fortolkning, s. Rigsdagstidende: extraordinair Session 1855 Anhang B 1 ff. Efter heftig Modstand, navnlig fra Folkethingets Side, begrundet dels i Rigsraadets indskrænkede konstitutionelle Myndighed, dels i den høie Census for de umiddelbare Rigsraadsvalg, meddelte endelig Rigsdagen sit Samtykke til, at Grundlovsindskrænkningen traadte i Kraft samtidig med Fællesforfatningen, idet den dog betegnede det som en Selvfølge, at den paagjældende Indskrænkning af den danske Grundlovs Virksomhed kun kunde gjælde saa længe, som Fællesforfatningen blev opretholdt i anerkjendt Kraft og Virksomhed,[4]) en Tilføielse, der i Øvrigt neppe kunde antages at have nogen retlig Betydning. Herefter udkom nu under 2. Okt. 1855 en kongelig Kundgjørelse om Grundlovsindskrænkningens Træden i Kraft, en Forfatningslov for det danske Monarkis Fællesanliggender og en foreløbig (ɔ: midlertidig) Lov angaaende Valgene til det ved Forfatningsloven dannede Rigsraad.