Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 117

by Carl Georg Holck

§ 117. Finantslovens Virkning.

Virkningen af Finantslovens Vedtagelse og Stadfæstelse er den, at Regeringen berettiges og efter Omstændighederne forpligtes til at oppebære de bevilgede Indtægter og afholde de bevilgede Udgifter, medens den paa den anden Side er uberettiget til at modtage Indtægter eller foretage Udgifter, som ikke ere bevilgede ved Finantsloven. Selv om Ind- tægten eller Udgiften er hjemlet ved en sædvanlig Lov, maa Finantsloven dog indeholde den fornødne Hjemme] for dens Modtagelse eller Afholdelse i det paagiældende Fi- nantsaar, og mangler denne Hjemme], maa Indtægten eller 3 Udgiften ikke finde Sted. For Udgifternes Vedkommende have de anførte Sætninger ligefrem Hjemme] i Grl. 549, forsaavidt det her bestemmes, at ingen Udgift maa afholdes, som ikke har Hjemme] i Finantsloven^[1]), jfr. Grl. § 50 og Grl. 1863 § 54.

Tvivlsommere er det, om det Samme gælder om Ind- tægterne. Grl. 5 49 bestemmer i saa Henseende, at forinden Finantsloven er vedtaget ^[2]), maae Skatterne ikke opkræves. Ved Skatterne er her naturligvis kun tænkt paa Statsskatterne Og ikke paa de kommunale Afgifter, s. Rigsdagstidende 1848-49 Sp. 2356, 3285; derimod er Bestemmelsen anvendelig saavel paa de indirekte, som paa de direkte Statsskatter, s. Rigsdagstidende 1848-49 Sp. 2375-76. I Øvrigt bortfalde hverken Skattelovene eller den ved disse begrundede Skatteforpligtelse derved, at Finantsloven ved Finantsaarets Begyndelse ikke er tilveiebragt, eller at den ikke indeholder Hjemmel for Skatternes Opkrævning, og Skatterne kunne derfor senere inddrives, naar den manglende Hjemmel tilveiebringes, s. Rigsdagstidende 1848-49 Sp. 3274ff, 3282. Det er derfor mindre korrekt, naar Repræsentationens Myndighed til at fastsætte Budgettet jevnlig betegnes som Skattebevillingsret.

Paa Grund af den forskjellige Maade, hvorpaa Bestemmelserne i Grl. § 49 om Skatternes Opkrævning og om Udgifternes Afholdelse ere affattede, kunde det synes at være Grundlovens Mening, at det blotte Faktum , at Finantsloven var vedtaget, afgav tilstrækkelig Hjemmel til Opkrævning af samtlige Skatter, selv for deres Vedkommende, med Hensyn til hvilke Finantsloven ikke indeholdt nogen Bevilgelse. Dette synes navnlig at vinde Bestyrkelse, naar man sammenligner den med Grl. § 49 stemmende Kilde til samme, Grl. 1849 § 52, med Grundlovsudkastets § 44, s. Rigsdagstidende 1848-49 Sp. 1547 ,der lød saaledes: »Ingen Skat tør oppebæres, forinden dens Opkrævning er bevilget ved Finantsloven,« og naar man lægger Mærke til, at Statsrevisorerne efter Grl. § 50 skulle paasee, at ingen Udgift udenfor Finantsloven har fundet Sted, medens det med Hensyn til Indtægterne kun paalægges dem at paasee, at samtlige Statens Indtægter ere opførte i Statsregnskabet.

Den nævnte Antagelse kan dog neppe billiges. Naar Grl. § 48 bestemmer, at Finantsloven skal indeholde et Overslag over Statens Indtægter og Udgifter, synes dette ikke fornuftigvis at kunne have anden Mening, end at dette Overslag, forssavidt det efter sin Natur egner sig dertil, maa være bindende, saa at ikke blot de bevilgede Indtægter og Udgifter bør finde Sted, men at tillige de ikke bevilgede ikke mase finde Sted. Denne Regel følger allerede af Grl. § 48 og behøver derfor ikke særlig at hjemles ved § 49. Vel maa det ansees for Rigsdagens Pligt ved Voteringen over Finantsloven at lægge de bestaaende Love til Grund og navnlig ogsaa bevilge Opkrævningen af de af de almindelige Skattelove flydende Skatter; men da der ikke bestaaet noget Normalbudget for nogen Del af Statens Indtægter og Udgifter, hvorimod alle disse forelægges Rigsdagen til Votering, følger det heraf, at Rigsdagen har en formel Ret til at negte hver enkelt Indtægts- eller Udgiftspost, Saafremt nu Rigsdagen negter Indtægten af en i Finantslovforslaget opført Skat, har dette ganske vist ikke den Virkning, at Skatteloven eller den ved samme begrundede Skatteforpligtelse ophæves eller forandres; men Negtelsen har dog den Følge, at Skattens Opkrævning ikke kan skee i det paagjældende Finantsaar, medmindre særlig Hjemmel dertil erhverves. Hensigten med den forskjellige Maade, hvorpaa Bestemmelserne i Grl. § 49, 1. og 2. M. ere affattede, har vistnok ogsaa kun været at fremhæve den Forskjel, der i Virkeligheden bør være mellem Rigsdagens Behandling af Indtægtssiden og Udgiftssiden, idet hin for den aldeles overveiende Del hviler paa Love og navnlig paa Skattelove, som ved Finantslovens Behandling ligefrem bør lægges til Grund. Det synes derfor at burde antages, at saafremt Rigsdagen maatte negte at opføre Indtægten af en i en bestaaende Skattelov hjemlet Skat paa Finantsloven, vil denne Skat ikke kunne opkræves, men Regeringen maa da søge at tilveiebringe den fornødne Hjemmel ved en Tillægsbevillingslov eller efter Omstændighederne ved at opløse Rigsdagen og paany forelægge Finantsloven. Efter det Anførte kan der uden Tvivl heller ikke af den Omstændighed, at Grl. § 49 kun taler om Skatter, udledes, at en modsat Regel skulde gjælde om andre Indtægter. Grl. § 49 har ikke til Hensigt særlig at hiemle den Sætning, at ingen Indtægt maa modtages uden Hjemmel i Finants- loven ^[3]), en Sætning, der efter det ovenfor Bemærkede allerede maa antages hjemlet ved Grl. § 48, men har særlig fremhævet Skatterne, fordi disse danne den vigtigste Ind- tægt. Det maa derfor vistnok antages, at heller ikke nogen anden Indtægt bør modtages, medmindre den er hiemlet ved Finantsloven eller en særlig Tillægsbevillingslov. At Grl. 5 49 kun omtaler en saadan med Hensyn til Udgifter og ikke med Hensyn til Skatter eller andre Indtægter, finder sin Forklaring i, at der langt hyppigere vil blive Spørgsmaal om dens Anvendelse med Hensyn til Udgifterne end med Hensyn til Indtægterne. I Praxis pleier man imidlertid kun at søge Tillægs- eller Efterbevilling paa Indtægter, der ikke .have Hjemmel i Finantsloven , naar der er Tvivl om den konstitutionelle Bemyndigelse til at tage den paa- giældende Sum til Indtægt, eller om den Konto, paa hvilken den bør tages til Indtægt, s. Landsthingstidende 14. Session Sp. 1295.

Med Hensyn til Finantslovens bindende Karakter kommer den Specialitet, hvormed den er affattet, i væsentlig Betragtning. Ved Finantslovens Specialitet forstaaes, at den ikke indskrænker sig til at opføre visse Hovedsummer, men at navnlig Udgifterne under hver Forvaltningsgren sondres fra hverandre efter deres Art og Beskadenhed, og de saaledes fremkomne Summer efter foregaaende Prøvelse bevilges til en bestemt Anvendelse. Dog bør denne Sondring af Udgifterne ikke drives til den yderste Konsekvents, for at Administrationens Frihed ikke skal blive altfor stærkt indskrænket.

Det følger af det Anførte, at det ikke blot er de til en vis Forvaltningsgren opførte Hovedsummer, der ikke mase overskrides , men at dette gjælder om enhver enkelt bevilget Post. Heraf flyder atter den Sætning, at hvad der er bevilget paa en Konto, ikke uden særlig Hjemmel kan anvendes paa en anden Konto , selv om der paa hin maatte vise sig et Overskud, s. Rigsdagstidende 2. Session Anhang B Sp. 318. Dog maa det i ethvert Tilfælde nærmere undersøges , om det virkelig er de enkelte Poster, som ere bevilgede, eller om disse kun ere de Addender, hvorved den Hovedsum er udfundet, som er Bevilgelsens egentlige Gjenstand, s. Rigsdagstidende 6. Session Anhang B Sp. 107, 119. Om Underbilagene ere bindende, kan neppe afgjøres ved nogen ganske almindelig Regel, s. dog Larsens saml. Skr. I 3, 136, men maa beroe paa de nærmere Omstændigheder, navnlig paa den Udførlighed, hvormed selve Finantslovens Konti ere affattede, samt paa den Detail, hvori Underbilagene selv gaae. At de ere bindende, hvor Finantsloven udtrykkelig henviser til dem, er en Selvfølge, s. Folkethingstidende 14. Session Sp. 2889-90, Landsthingstidende 14. Session Sp. 971-72.

At den Omstændighed, at en Indtægt eller Udgift er bevilget ved en tidligere Finantslov, ikke berettiger til uden særlig Hjemmel at modtage eller afholde den i det følgende Finantsaar, er allerede bemærket ovenfor § 114.

1. Forsaavidt det efter Grl. § 49 er tilstrækkeligt. at Udgiften har Hjemmel i en Tlllægsbevllllngslov, vil Betydningen heraf blive omhandlet nedenfor.
2. Det er allerede ovenfor bemærket, at det ifølge Grl. § 24 tillige maa fordres, at den er stadfæstet af Kongen.
3. Naar den tilsvarende Sætning udtrykkelig udtales med Hensyn til Udgifterne, er dette uden Tvivl begrundet i, at der langt hyppigere vil blive Spørgsmaal om Udgifter udenfor Finantsloven end om Ind- tægter, og at Faren ved Afholdelsen af uhjemlede Udgifter er langt større end ved Modtagelsen af uhjemlede indtægter.