Islands Højesteret dom 14. marts 2002 nr. 397/2001

by Islands Højesteret

Højesteret dom 14. marts 2002 nr. 397/2001

Islands Invalideforbund
(højesteretsadvokat Ragnar Aðalsteinsson)
mod
den islandske stat
(regeringsadvokat Skarphéðinn Þórisson)

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Ret til aktindsigt. Grundloven. Offentlig forvaltning. Særvotum.

I krævede at blive gjort bekendt med et notat som havde fulgt som bilag med statsministerens beskikkelsebrev til en arbejdsgruppe som han nedsatte i anledning af en Højesteretsdom i den såkaldte invalidesag. I det omtalte beskikkelsesbrev som ministeriet havde givet adgang til, var der henvist til et vedlagt notat. Retten fandt at dette notat var blevet gjort til en del af beskikkelsesbrevet til arbejdsgruppen og havde således dannet grundlag for dets arbejde. Statsministeriet havde ikke gjort forbehold i bekskikkelsesbrevet angående videregivelse af dette notat, da det blev sendt til parter uden for centraladministrationen. Herefter kunne ministeriet ikke længere have forventet at dette notat havde status som dokument udarbejdet for et regeringsmøde og at det af denne grund var undtaget fra retten til aktindsigt jf § 4, nr. 1 i offentlighedsloven. Det fandtes heller ikke at kunne konkluderes modslutningsvis fra lovens § 4, nr. 3, der indeholder en særregel om offentlige myndigheders arbejdsdokumenter til eget brug, at begæring om adgang til en dokument ifølge nr. 1 ikke kan bortfalde ved en ændret situation. Ifølge dette fandt retten at undtagelsesreglen i offentlighedslovens § 4, nr. 1 ikke længere kunne omfatte notatet efter at offentlige myndigheder faktisk havde givet det en ændret status og således givet større adgang til det end der oprindelig havde været meningen. Derfor burde grundprincippet i lovens § 3 finde anvendelse på retten til adgang til dokumenter i den offentlige forvaltning, og I fik anerkendt at være berettiget til at få en kopi af notatet udleveret. Særvotum.

I pådømmelsen har deltaget højesteretsdommerne Guðrún Erlendsdóttir, Garðar Gíslason, Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein.

Appellanten indankede denne sag til Højesteret den 17. oktober 2001. Han nedlægger påstand om at kendelsen fra klageudvalget om offentlighedsspørgsmål angående ret til aktindsigt af 23. januar 2001 i sagen nr. A-111/2001, hvor det stadfæstede statsministeriets nægtelse om adgang til appellantens notat som fulgte med ministeriets beskikkelsesbrev af 22. december 2000 til Jón Steinar Gunnlaugsson om nedsættelse af en arbejdsgruppe “for at analysere hvilke udveje kan være genstande for overvejelse med henblik på at reagere på Højesterets dom nr. 125/2000 m.v.” og samtidig at hans ret til aktindsigt i det nævnte notat hos statsministeriet bliver ankendt.

Indstævnte påstår stadfæstelse af herredsrettens dom - - -

I.

I henhold til begæring fra appellantens advokat fik han den 27. december 2000 adgang til statsministeriets beskikkelsesbrev af 22. december 2000 til højesteretsadvokat Jón Steinar Gunnlaugsson. Ifølge brevet beskikkedes advokaten som formand for arbejdsgruppen for at analysere hvilke udveje kan komme i betragtning med henblik på at reagere på Højesterets dom i appellantens sag mod Rigsforsikringsanstalten den 19. december 2000. Der blev i brevet henvist til notatet. I henhold til sagens akter drejede det sig om et notat der var blevet udarbejdet for et møde i Islands regering den 22. december 2000 af statsministerens, sundheds- og forsikringsministerens, finansministerens og regeringsadvokatens repræsentanter. Appellantens advokat ønskede endvidere at få en kopi af notatet, men det blev nægtet med et brev fra statsministeriet samme dag som kopien af beskikkelsesbrevet blev udleveret. Advokaten klagede nægtelsen til klagudvalget om offentlighedsspørgsmål i henhold til hjemmel i § 14 i offentlighedsloven nr. 50/1996. Med udvalgets kendelse af 23. januar 2001 blev ministeriets nægtelse stadfæstet. Appellanten har anlagt denne sag for at få kendelsen omstødt og at hans ret til aktindsigt i notatet anerkendes.

II.

Ifølge parternes procedure angår tvisten hovedsagelig fortolkning af § 3, stk. 1 og § 4, nr. 1 i offentlighedsloven. I denne lovs § 3, stk. 1 findes bestemmelse om at myndighederne er pligtige til på forlangende at gøre enhver bekendt med dokumenter angående en bestemt sag, med de undtagelser som er nævnt i lovens §§ 4-6.

Statsministeriet afslog begæringen fra appellantens advokat til det omtalte notat og henviste til § 4, nr. 1 i offentlighedsloven. Heri er anført at retten til aktindsigt ikke omfatter protokoller fra statsrådet og regeringen, referater af møder mellem ministre og dokumenter der er udarbejdet for sådanne møder. Af bemærkninger til lovforslaget til offentlighedsloven fremgår at statsrådet og regeringen skal have en helt speciel stillingen i statens forvaltning og at det ansås for at være rigtigt at beskytte forvaltningen hos disse myndigheder. Adgangen til aktindsigt til disse dokumenter vil derfor fremover som hidtil blive bestemt af disse myndigheder selv. Af ordlyden og indholdet i § 4, nr. 1 kan det sluttes at formålet med denne begrænsning i adgangen til aktindsigt er at beskytte regeringers politiske handlingsprogrammer.

Det er uomtvistet at notatet blev udarbejdet for et møde mellem ministre og ville som sådan omfattes af bestemmelsen i § 4, nr. 1. Appellanten hævder derimod at undtagelsen ikke længere finder anvendelse på notatet efter at det blev sendt til arbejdsgruppen og gjort til en del af beskikkelsesbrevet hos de personer der dannede arbejdsgruppen. Indstævnte påstår derimod at det fremgår klart af bestemmelsen at retten til aktindsigt ikke omfatter statsråds- og regeringsprotokoller og notater som er udarbejdet til brug for sådanne møder. Der findes ingen undtagelser herfra, undtagen hvis myndighederne selv giver hjemmel dertil, jf lovens § 3, stk. 3. Dette kan modsætningssluttes ud fra § 4, nr. 1 som nævner arbejdsdokumenter som myndigheder har udarbejdet til eget brug, men bestemmelsen har været fortolket således at undtagelsen bortfalder lige så snart som det er blevet videregivet eller forevist eksternt.

III.

Af det fremlagde beskikkelsesbrev til højesteretsadvokat Jón Steinar Gunnlaugsson fremgår det klart at arbejdsgruppen blev beskikket på grundlag af det notat, som var bilagt med beskikkelsesbrevet. Arbejdsgruppen bestod af fire jurister, en departementschef, en ministers politiske sektretær og to advokater fra frit erhverv. Af dens rapport kan det sluttes at ifølge notatet var dens kommissorium trefoldigt. For det første at undersøge hvorvidt det var nødvendigt at betale sociale ydelser til de berettigede tilbage i tiden og i så fald, hvor langt tilbage. For det andet at undersøge i hvilken grad det var nødvendigt at revidere de lovbestemmelser som dommen handlede om. For det tredje at overveje eventuel revision overfor andre grupper end dem som dommen behandlede direkte. Endvidere fremkom at arbejdsgruppen anså det som sin opgave at den kun havde fået i opdrag at vurdere hvilke ændringer det var nødvendigt at gøre på islandske love efter at dommen faldt, for at kunne opfylde de krav som den indebar. Med disse argumenter mente gruppen at beslutninger, som var mere vidtgående og var politisk betonede, ikke vedkommede den.

Det er klart af det anførte at gruppens medlemmer anså at de var blevet beskikket som specialister i at fortolke love og udarbejde lovforslag, og at deres arbejde ikke bestod i regeringens politiske programarbejde, og iøvrigt bestod den udelukkende af jurister som blev beskikket i arbejdsgruppen og deres beskikkelse var typisk for generel nedsættelse af nævn på statens vegne. Med lovudkastet som gruppen udarbejdede fulgte dens rapport, da det blev fremlagt i Altinget og regeringen foretog ingen ændringer af disse dokumenter, sådan som gruppen havde afgivet dem. Rapporten blev offentliggjort så snart den fremkom. Det findes at om denne arbejdsgruppe gælder ikke andre regler end dem som gælder om sædvanlige nedsatte nævn hos staten, som har til formål at udarbejde lovforslag. Den var ikke blevet beskikket for at udarbejde et arbejdsdokument for et regeringsmøde, men derimod til at afgive et juridisk responsum samt et lovforslag der skulle forelægges Altinget. Dette er i overensstemmelse med indstævntes procedure for Højesteret, og iøvrigt overgav statsministeriet arbejdsgruppens beskikkelsesbrev til appellantens advokat lige så snart som dette blev begæret.

IV.

I belysning af det som er anført her foran, må det anses at notatet blev gjort til en del af arbejdsgruppens beskikkelsesbrev og at det havde dannet grundlag for dens arbejde. Statsministeriet havde heller ikke gjort noget forbehold i beskikkelsesbrevet om behandling af notatet da det blev videregivet til parter uden for centraladministrationen. Herefter kunne ministeriet ikke længere forvente at dette notat havde stilling som et dokument, der var blevet udarbejdet til brug for et møde mellem ministre og det udelukkende af denne årsag var undtaget fra adgangen til borgernes aktindsigt. Der kan i denne anledning ikke modsætningssluttes fra offentlighedslovens § 4, nr. 3, at den indeholder en speciel regel om forvaltningsmyndigheders arbejdsdokumenter til eget brug, om at begrænsning til adgang til et dokument efter nr. 1 ikke kan falde bort i en ændret situation. I henhold til dette fandt undtagelsesregelen i offentlighedeslovens § 4, nr. 1 ikke længere anvendelse på notatet efter at myndighederne havde givet det en anden status og havde således åbnet for større adgang til det end der oprindelig var påtænkt, jf lovens § 3, stk. 3. Andre begrænsninger i henhold til offentlighedsloven finder ikke anvendelse her. Som følge heraf bør man ved sagens afgørelse anvende hovedprincippet i lovens § 3, stk. 1 angående borgernes adgang til aktindsigt til dokumenter i den offentlige forvaltning, jf endvidere grundlovens § 73 og § 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der blev inkorporeret i islandsk lovgivning med lov nr. 62/1994, men denne bestemmelse er blandt andet blevet fortolket således, at den bør sikre at lovbestemmelser der sikrer borgerne ret til adgang til dokumenter kun skal begrænses på en sådan måde der findes nødvendig i et demokratisk samfund til beskyttelse af lovlige offentlige eller private interesser.

Når alt det ovenfor anførte tages i betragtning findes dette at føre til ophævelse af kendelsen som klageudvalget om offentlighedsspørgsmål afsagde den 23. januar 2001 og appellantens ret til at få notatet udleveret anerkendes.

T h i   k e n d e s   f o r   r e t:

Kendelse fra klageudvalget om offentlighedsspørgsmål af 23. januar 2002 i sagen nr. A-111/2001 ophæves. Statsministeriet bør give appellanten, Islands Invalideforbund, adgang til notatet, som fulgte som bilag med ministeriets beskikkelsesbrev af 22. december 2000 til højesteretsadvokat Jón Steinar Gunnlaugsson om nedsættelse af en arbejdsgruppe for at overveje hvilke udveje var mulige med henblik på at reagere på Højesterets dom af 19. december 2000 i sagen nr. 125/2000, Islands Invalideforbund mod den islandske stat.

- - -

S æ r v o t u m

a f

Garðar Gíslason

I kap.I og kap.II hos dommerflertallet er optakten til sagen og parternes tvist beskrevet, og jeg slutter mig hertil.

Ifølge § 3, stk. 1 i offentlighedsloven nr. 50/1996 er myndighederne pligtige til, såfremt det begæres, at give adgang til aktindsigt til dokumenter som angår en bestemt sag, med de begrænsinger som er anført i §§ 4-6. Det er uomtvistet mellem parterne at det omstridte notat blev udarbejdet til brug for et møde mellem ministre. Borgernes adgang omfatter ikke adgang til dokumentet ifø­lge lovbestemmelsens klare ordlyd, medmindre myndighederne har givet adgang hertil i medfør af § 3, stk. 3. Ifølge denne kan myndighederne give mere adgang til dokumenterne end der er beskrevet i dette kapitel i loven, såfremt bestemmelser om tavshedspligt ikke er til hinder for denne adgang. Myndighederne har ikke på en direkte måde givet adgang til dokumentet i henhold til denne bestemmelse. Tvisten drejer sig om hvorvidt de faktisk har åbnet adgang til det, eftersom medlemmerne i arbejdsgruppen fik det udleveret samtidig med deres beskikkelsesbreve.

De dokumenter som er undtaget fra retten til aktindsigt er listet op i fire numre i lovens § 4 og det er navnlig nr. 1 og nr. 3 som kommer i betragtning i denne sag. I nr. 1 er anført statsrådsprotokoller og regeringsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder, i nr. 3 er anført arbejdsdokumenter, der er udarbjedet af en myndighed til eget brug. I nr. 3 siges at der skal dog gives ret til adgang til arbejdsdokumenter hvis de indeholder afgørelse der er truffet i en sag eller oplysninger som ikke kan hentes fra andre steder. Af bemærkninger til lovforslaget fremgår at statsråd og regering har en tydelig særstilling indenfor statens forvaltning og at det anses rigtigt at beskytte disse myndigheders virksomhed. Ret til adgang til disse dokumenter må derfor som altid være afhængig at disse myndigheders egen beslutning. Om nr. 3 siges i bemærkningerne at selv om en myndighed kan have udarbejdet et dokument i egen interesse og til brug for sagens behandling, kan der alligevel findes argumenter for at der gives adgang til aktindsigt. I belysning af dette er der foreslået at adgang gives i to tilfælde, som er nævnt. Bestemmelsen i nr. 3 at en myndighed har udarbejdet et arbejdsdokument til eget brug har kæreudvalget om offentlighedsspørgsmål fortolket således, at undtagelsesretten bortfalder så snart nogen ekstern part har fået det at se eller fået det videregivet.

En sammenligning af nævnte nr. 4 i offentlighedsloven og en undersøgelse af lovens forarbjeder tyder ikke på at de samme eller lignende synspunkter skulle gælde for adgang til dokumenter efter § 4, nr. 1 som skulle for dokumenter efter nr. 3 i samme artikel. Det er således intet som tyder på at undtagelsen efter nr. 1 bortfalder så snart det vises til eller videregives til en part uden for centraladministrationen. Noget andet ville gælde hvis myndigheden gik et skridt videre og ophævede faktisk den beskyttelse som gives politiskt programarbejde og beslutninger ved at give dokumentet til en uvedkommende og måtte vide at de derved havde mistet kontrol over adgangen til det. I sligt tilfælde kunne det ventes at undtagelsesregelen i § 4, nr. 1 ikke længere finder anvendelse. Dette er ikke tilfældet i nærværende sag. Derfor må det anes som så, at et dokument, der omfattes af § 4, nr. 1, fortsat har stilling som et sådant dokument, selv om myndigheden lod det følge som bilag med beskikkelsesbrevene til arbejdsgruppen, hvilket blev gjort, og at det derfor er undtaget fra retten til adgang til aktindsigt.

Jeg mener derfor at herredsrettens dom bør stadfæstes, og jeg finder ikke at dette er i strid med grundlovens § 73 eller § 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention - - -