Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 45

by Carl Georg Holck

§ 45.Om Ministrenes Ansvarlighed.

Ifølge Grl. §§ 12—14 ere Ministrene ansvarlige for Regeringens Førelse og særlig for de af dem kontrasignerede, kongelige Resolutioner, hvorhos de af Kongen eller Folkethinget for Rigsretten kunne tiltales for deres Embedsførelse. Som tidligere antydet, er denne Ansvarlighed dels af politisk, dels af juridisk Natur. Den første, der fra Rigsdagens Side navnlig gjøres gjældende gjennem Interpellationsretten, s. Grl. § 62, Retten til at indgive Adresser til Kongen, s. Grl. § 45, og overhovedet gjennem Rigsdagens hele Forhandling med Regeringen, og fra Borgernes Side gjennem den frie Presse, s. Grl. § 86, er den i praktisk Henseende vigtigste og virksomste, forsaavidt den stadig og hurtig kan gjøres gjældende uden nogen særlig Vanskelighed, men giver i Øvrigt ikke Anledning til særlige Bemærkninger. Den juridiske Ansvarlighed, som vi her nærmere skulle omhandle, er i Principet af høi Betydning, men virker i Praxis mere ved sin blotte Existents end ved virkelig at gjøres gjældende, idet en Ministeranklage dels medtager længere Tid, dels er forbunden med forskjellige Vanskeligheder og Ulemper, der bevirke, at den kun sjeldnere vil blive iværksat.

Efter Grl. § 12, der i saa Henseende stemmer med Grl. 1849 § 21, skal Ministrenes Ansvarlighed bestemmes nærmere ved Lov, men en saadan Lov er endnu ikke tilveiebragt^[1]). Man er derfor ved Ministeransvarlighedens Fastsættelse i det enkelte Tilfælde indskrænket til de korte Bestemmelser i Grundloven i Forbindelse med hvad der tilsiges af Sagens Natur og almindelige konstitutionelle Principer. Vel ere flere af de Ministeransvarligheden vedkommende Spørgsmaal af gjorte ved en Rigsretsdom 28. Febr. 1856^[2]), men flere af de i denne Dom opstillede Sætninger ere saa lidet stemmende med Sagens Natur og Grundlovens Principer^[3]), at der, saa længe der kun er Tale om et enkeltstaaende Præjudikat, neppe kan tillægges dem nogen synderlig Vægt.

1.De Personer, mod hvem den her omhandlede, særegne, juridiske Ansvarlighed kan gjøres gjældende, ere Ministrene, s. Grl. § 14, jfr. §§ 12, 13. Om Ministeren har modtaget definitiv Udnævnelse eller kun ad interim, og om han er Minister med eller uden Portefeuille, er ligegyldigt. Derimod ere de særegne Regler om Minister ansvarligheden ikke anvendelige paa Thronfølgeren, om han end som myndig er Medlem af Statsraadet, s. ovenfor § 43, hvorved dog ikke udelukkes, at han kan drages til Ansvar for de af ham begaaede Forbrydelser, hvad enten de ere begaaede i hans Egenskab som Medlem af Statsraadet eller ikke, s. Kongelov 1665 Art. 25, Danske Lov 1. 2. 1, efter Omstændighederne endog for Rigsretten, s. Grl. § 69. Den Omstændighed, at Ministeren paa den Tid, Anklagen reises, har nedlagt sit Embede, kan ikke bevirke, at Rigsretten bliver inkompetent, saa at Sagen skulde reises ved de almindelige Domstole. Ligesom Udtrykket »Ministrene« i Grl. §§ 14 og 69 meget vel kan forstaaes som indbefattende den, der har været Minister, saaledes ligger Grunden til, at der for Sager angaaende Ministrenes Embedsførelse er oprettet en særegen Domstol, ikke blot eller væsentlig deri, at der kunde tvivles om de almindelige Domstoles Uafhængighed ligeoverfor en saa høitstillet Mand, men hovedsagelig i Sagens særegne Beskaffenhed, hvorhos det ogsaa kan fremhæves, at en modsat Anskuelse vilde give den letteste Anledning til Elusion, s. ogsaa Rigsretskjendelse 27. Nov. 1855, s. Beretning om Rigsrettens Forhandlinger S. 291.

2.Med Hensyn til de Handlinger, for hvilke Ministrene kunne drages til Ansvar, bestemmer Grl. § 14, at Ministrene kunne tiltales for deres Embedsførelse for Rigsretten. Som Følge heraf falde de af Ministrene i Egenskab af Privatmænd begaaede Forbrydelser eller skadegjørende Handlinger ikke ind under Rigsrettens Kompetence, men maae paakjendes ved de almindelige Domstole. Derimod henhører enhver Anklage, som angaaer Ministrenes Embedsførelse, under Rigsrettens Bedømmelse og maa behandles efter de særegne Regler om Ministeransvarligheden. Herunder falde altsaa ikke blot Overtrædelser af selve Forfatningen, f. Ex. Overskridelse af Finantsloven, s. Grl. § 49, Antastelse af Rigsdagens Sikkerhed og Frihed, s. Grl. § 43, Straffelov § 95 osv., men ogsaa Brud paa de almindelige Love, forsaavidt Ministeren derved krænker sin Embedspligt, f. Ex. ved at besætte Embeder med ukvalificerede Personer. Fremdeles er Ministeren ikke blot ansvarlig for forsætlig Tilsidesættelse af sin Embedspligt, men ogsaa for Forsømmelse eller Skjødesløshed i Embedsførelse^[4]), s. Straffelov § 143. Endelig kan Ansvar paadrages ikke blot ved positive Handlinger, men ogsaa ved Undladelser, f. Ex. ved en Oversiddelse af den i Grl. § 22 fastsatte Frist, s. Straffelov § 142. Om den Handling, hvorfor Ministeren drages til Ansvar, nærmest krænker Kongens eller Repræsentationens eller Privates Rettigheder, kommer ikke i Betragtning.

3.En tredie Betingelse for Ministeransvarligheden er det fremdeles, at den paagjældende Handling staaer i et saadant Forhold til Ministeren, at den kan henføres til ham selv eller, som man ogsaa kan udtrykke det, kan tilregnes ham. Derimod kan Ministeren ikke drages til Ansvar for Andres Handlinger. Saaledes kan han ikke gjøres ansvarlig for de af de ham underordnede Embedsmænd begaaede Lovstridigheder, medmindre han har forsømt det ham i denne Henseende paahvilende Tilsyn, men i saa Fald er det kun denne Forsømmelse og ikke den Underordnedes Handling, hvorfor han bliver ansvarlig.

Ministerens Ansvarlighed er herefter for det Første begrundet i det Tilfælde, at han har kontrasigneret en kongelig Resolution, s. Grl. § 13, thi ved Kontrasignaturen gjør han Handlingen til sin egen. Fremdeles er Ministeren ansvarlig for de Handlinger, som han paa egen Haand foretager. Forsaavidt Handlingen nærmest er udgaaet fra en anden Minister, er hans Ansvarlighed klar, naar han har kontrasigneret den af denne udvirkede kongelige Beslutning tilligemed ham, s. Grl. § 13. Derimod er det omtvistet, om Ministerens Ansvar strækker sig videre.

Efter Nogles Mening skulde nu Ansvaret være indskrænket til de nysnævnte Tilfælde, og en Minister skulde aldrig kunne drages til Ansvar for den af en anden Minister udvirkede og kontrasignerede, kongelige Resolution, naar han ikke tillige selv havde kontrasigneret denne. Han skulde saaledes være ansvarsfri, selv om han havde deltaget i at fatte Beslutningen om den paagjældende Handlings Foretagelse og navnlig ved Forhandlingen i Statsraadet havde stemt for samme. Ligeledes skulde han være ansvarsfri, selv om han, efter fra Begyndelsen at have modsat sig Handlingens Foretagelse, senere efter at være bleven overstemt havde medvirket til dens Udførelse. Det udtales nemlig i den ovenanførte Rigsretsdom 28. Febr. 1856, at den Minister, der ikke har kontrasigneret den omspurgte, kongelige Beslutning, allerede af den Grund, i Henhold til Grl. 1849 § 19 (der i det Væsentlige stemmer med Grl. 1866 § 13) bliver at frifinde, og at en Minister ikke er beføiet til at modsætte sig Udførelsen af en underordnet Foranstaltning, som er en nødvendig Følge af en paa en anden Ministers Forestilling af Kongen i lovlig Form afgiven Resolution, s. Beretning om Rigsrettens Forhandlinger S. 1004—5.

Disse Sætninger hvile paa den Fortolkning af Grundloven, at denne paa den ene Side som Korrelat til Kongens Ansvarsfrihed stedse fordrer, at en Minister skal overtage Ansvaret for den af Kongen fattede Beslutning ved at med underskrive samme, men at den paa den anden Side ogsaa hermed har givet en udtømmende Regel om Ministeransvar ligheden med Hensyn til kongelige Resolutioner. Slutningsbestemmelsen i Grl. § 13 (Grl. 1849 § 19, hvor det forandrede Udtryk »Enhver« findes) skulde altsaa direkte udtale den Regel, at den Minister, som havde underskrevet, var ansvarlig for Beslutningen; men heraf skulde tillige indirekte kunne sluttes, at kun den Minister, der havde underskrevet, overtager et saadant Ansvar.

Den saaledes opstillede Fortolkning og de derpaa støttede Sætninger kunne imidlertid aldeles ikke billiges. Vel medfører Grl. § 13 , at Ansvaret først og nærmest falder paa den Minister, der har underskrevet, men heraf følger naturligviis ikke, at Kontrasignaturen er det eneste Faktum, der kan paadrage Ansvar. I den Maade, hvorpaa Reglen om den kontrasignerende Ministers Ansvarlighed er givet i Grl. § 13, ligger der ikke det Mindste, der berettiger til ved en Modsætningsfortolkning at statuere Ministerens Ansvarsfrihed i alle andre Tilfælde; Grundlovens § 13 har øiensynlig kun villet afgjøre det umiddelbart foreliggende Spørgsmaal og ikke andre. Dertil kommer, at Forskrifterne i Grl. § 12, hvorefter Ministrene ere ansvarlige for Regeringens Førelse, og i § 14, hvorefter Ministrene kunne tiltales for deres Embedsførelse, øiensynlig hjemle et meget videregaaende Ansvar. Ved dettes Bestemmelse maa der nu tages Hensyn til de almindelige, kriminalretlige Regler om Meddelagtighed i Forbrydelser i Forbindelse med de konstitutionelle Principer, paa hvilke Grundloven er bygget. De almindelige Regler om Delagtighed i Forbrydelser, s. Straffelovens 5te Kapitel, medføre nu aabenbart, at Ministeren maa være ansvarlig, naar han har deltaget i at fatte Beslutningen om den paagjældende Handlings Foretagelse, selv om han ikke har deltaget i dens Udførelse, og at han fremdeles maa være ansvarlig, naar han har deltaget i dens Udførelse, selv om han ikke har medvirket til Beslutningen om dens Foretagelse, ja maaske endog har modsat sig, at Beslutningen blev fattet. At en kongelig Befaling ikke kan fritage en Minister for Ansvar, er netop Grundtanken i Grl. §§ 12 og 13, forsaavidt Ministrenes Ansvarlighed her fremtræder som Korrelat til Kongens Ansvarsfrihed, og at Ministrenes Medvirkning til den ulovlige Foranstaltnings Fremme kun har været ubetydelig, kan vel nedsætte, men ikke ophæve hans Ansvarlighed.

Man kunde nu spørge, om man ikke kan gaae et Skridt videre og antage, at Ministeren kan paadrage sig Ansvar, selv om de ovenfor opstillede Betingelser ikke ere tilstede, idet han hverken har deltaget i at fatte Beslutningen eller kontrasigneret den eller medvirket til dens Udførelse, blot fordi han ikke nedlægger sin Post, naar han ikke kan sætte sin Anskuelse om det Fordærvelige eller Ulovlige eller endog Grundlovstridige i den paagjældende Beslutning igjennem. Denne Anskuelse skulde navnlig støttes paa de omfattende Udtryk i Grl. § 12, hvor det ganske i Almindelighed udtales, at Ministrene ere ansvarlige for Regeringens Førelse. Den nævnte Sætning er imidlertid i den Grad afvigende fra de almindelige, kriminalretlige Regler, at den ikke kan antages uden en meget bestemt Hjemmel; men nu bestemmer Grl. § 14, der netop særlig taler om det juridiske Ansvar, der kan paahvile Ministrene, kun, at Ministrene kunne tiltales for deres Embedsførelse, hvorved uden Tvivl kun kan være sigtet til de Handlinger, hvortil Ministeren paa en af de ovenanførte Maader har medvirket. At bygge et saa vidtgaaende Ansvar, som det omspurgte, paa Udtrykkene i Grl. § 12, er allerede af den Grund betænkeligt, at denne Paragraph ikke har til Hensigt at give en bestemt Regel om, i hvilke Tilfælde Ministrene ere ansvarlige, men kun at udtale den almindelige, til Reglen om Kongens Ansvarsfrihed svarende Grundsætning, at Ministrene ere ansvarlige for Regeringens Førelse, hvilken Grundsætning da finder sin nærmere Bestemmelse i de følgende Paragrapher; men dertil kommer, at Udtrykkene i Grl. § 12 i ethvert Fald fuldstændig kunne forklares som sigtende til det politiske Ansvar, som ganske vist vil kunne paadrages ved en saadan Handlemaade. Den omspurgte Antagelse vilde derhos ikke blot i de fleste Tilfælde indeholde en høi Grad af Ubillighed mod vedkommende Minister, men tillige let kunne lede til en for de enkelte Ministres Selvstændighed og Statsforretningernes Besørgelse meget skadelig Indblanding i andre Ministres Forretningskreds. Af det Anførte følger altsaa, at Ministeren ikke paa Grund af sin blotte Passivitet kan drages til Ansvar for de af andre Ministre foretagne Handlinger. Derimod følger det af det under Nr. 2 Bemærkede, at Ministeren meget vel kan drages til Ansvar for Undladelser, forsaavidt han nemlig derved tilsidesætter sin egen Pligt til at handle; thi i saa Fald er det jo hans egen Embedsførelse, for hvilken han drages til Ansvar, s. Grl. § 14. Som Følge heraf vil den Minister, hvem det nærmest paalaa at træffe en eller anden Foranstaltning, ikke kunne frie sig for Ansvar for Undladelsen heraf ved at lade sig overstemme af sine Kolleger, men kun ved at nedlægge sin Portefeuille.

4.Anklagemyndigheden med Hensyn til Ministrenes Embedsførelse tilkommer saavel Kongen som Folkethinget, s. Grl. § 14, jfr. § 69, s. derimod Grl. 1849 §§ 20, 73, hvorefter Kongen ikke kunde anklage Ministrene for deres Embedsførelse, men var indskrænket til at gjøre Brug af sin ubetingede Afskedigelsesret.

5.Domsmyndigheden i de omhandlede Sager tilkommer Rigsretten, s. Grl. §§ 14, 69, ved hvis Sammensætning der er draget Omsorg for at sikkre Tilstedeværelsen af den fornødne, politiske Indsigt, s. Grl. § 68. At denne ikke kan ansees for egentlig nødvendig i alle Sager angaaende en Ministers Embedsførelse, gjør ingen Forandring i den udelukkende Kompetence, som i saadanne Sager er tillagt Rigsretten, s. Grl. §§ 14, 69.

6.Rigsrettens Dom kan, forsaavidt den reiste Sag ikke af formelle Grunde afvises, enten gaae ud paa fuldstændig Frifindelse eller paalægge Ministeren Straf eller Erstatning eller begge Dele, hvorimod der ikke bliver Spørgsmaal om Frifindelse for videre Tiltale, s. Lov 3. Marts 1852 §§ 41, 79*). Betingelsen for at paalægge Erstatning er i Reglen den samme, som ellers, at der ved en tilregnelig Handling er skeet en retsstridig Skade; dog er det tvivlsomt, om der ikke indtræder en ubetinget Erstatningspligt med Hensyn til de Summer, som ere udgivne uden Hjemmel i Finantsloven, naar den fornødne Efterbevilling negtes af Rigsdagen, saa at Rigsretten udelukkes fra at bedømme, om Ministeren i de foreliggende Omstændigheder har havt tilstrækkelig Føie til at afvige fra Finantsloven, s. nedenfor. For at Straf skal kunne paalægges, er det naturligvis en nødvendig Be tingelse, at Handlingen kan tilregnes Ministeren i det Mindste som kulpøs. Dette Punkt bedømmer Rigsretten selvstæn dig i Overensstemmelse med de almindelige kriminalretlige Regler, dog med særligt Hensyn til Lovgivningens Regler om Embedsforbrydelser overhovedet og til Ministrenes ^[5]) dommelige Stilling. Det kan ikke her mere end i andre Tilfælde være tilstrækkeligt til at befrie den Paagjældende, at han maa antages at have handlet efter sin Overbevisning, naar det dog maa erkjendes, at han med Bevidsthed har foretaget en lovstridig Handling, s. dog Rigsretsdom 28. Febr. 1856 i Beretning om Rigsrettens Forhandlinger S. 1006. Forsaavidt der ved Rigsrettens Dom paalægges Ministeren Straf, kan Kongen ikke benaade ham for denne, medmindre Folkethinget samtykker deri, s. Grl. § 26; og dette Samtykke er nødvendigt, hvad enten Sagen er reist af Kongen selv eller af Folkethinget, s. Grl. §§ 14, 69.

---

1. I Rigsdagens 8de Session indbragte en Folkethingsmand et Lovforslag om Ministeransvarlighedens Bestemmelse med Hensyn til Finantsoverskridelser, hvilket vedtoges i Folkethinget, s. Rigsdagstidende 8. Session Anhang A 725—28, men dets Behandling blev ikke tilendebragt, og Sagen er ikke senere fremmet.
2. S. Stenographisk Beretning om Rigsrettens Forhandlinger. Kjøbenhavn 1856.
3. De i Grl. 1849 givne Regler om Ministeransvarligheden ere i det Væsentlige stemmende med Reglerne i den nugjældende Grundlov.
4. I Udkastet til Grl. 1849 § 19 var det fastsat, at Ministrene kunde drages til Ansvar for de i deres Embede begaaede Forbrydelser og for Handlinger, som vare aabenbart skadelige for Staten, s. Rigsdagstidende 1848—49. 33.
5. S. nu L. 3. April 1868 § 5. Udg. Anm.