Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 112

by Carl Georg Holck

§ 112. Om Rigsdagens Deltagelse i Beskatningen.

En særlig Omtale fortjener Rigsdagens Deltagelse i Beskatningen, der ifølge Grl. § 47 maa skee ved Lov, idet ingen Skat kan paalægges, forandres eller ophæves uden ved Lov^[1]). Denne Regel gjælder utvivlsomt om alle Statsskatter, hvad enten Skatten er direkte eller indirekte, to Love 20. Juni 1850, Lov om Arveafgift 19. Febr. 1861, Stempellov s. D., Toldlov 4. Juli 1863, jfr. Forli. 1855 § 48, hvad enten den bestaaet i Penge eller Naturalpræstationer, s. Lov om Indkvartering 4. Juli 1850, Lov om Hesteudredning 16. Marts 1851, hvad enten den er personlig eller reel, vedvarende eller midlertidig, s. Love om Krigsskat 15. Mai 1850, 27. Jan. 1851, 21. Marts 1864, Lov om Indkomstskat 25. Juli 1867. Fremdeles kunne personlige Byrder kun paalægges eller forandres ved Lov, s. Grl. § 90, Værnepligtslov 2. Marts 1861, Lov om Snekastning 30. Dec. 1858, jfr. Adn. 28. Mai 1831 § 4. Ligeledes maae Sportler og Gebyrer fastsættes ved Lov, ikke blot, hvor den Private er nødsaget til at benytte Embedsmandens Medvirkning, men uden Tvivl ogsaa, hvor det beroer paa den Private, om han vil lade Forretningen foretage eller ikke, naar han dog i første Fald er forpligtet til at lade den udføre ved Embedsmanden, hvorimod Lov ikke kan antages for nødvendig, naar Embedsmandens Benyttelse er aldeles frivillig, s. Lov om Nedsættelse af Gebyrer 8. Marts 1856, Lov om Brandforsikkring 4. Marts 1857 § 19, Lov om Sportler paa Færøerne 29. Dec. 1857, Bygningslov 30. Dec. 1858 § 35, Lov om Konsulatgebyrer 1. Febr. 1867, Skr. 27. Dec. 1858, jfr. dog Skr. 27. Marts 1858. Om Sportler eller andre Afgifter umiddelbart indflyde i Statskassen, s. Lønningslov 19. Febr. 1861, eller anvendes til Lønning af Embedsmænd, s. Rgl. 22. Marts 1814, giør ingen Forskiel i saa Henseende. Taxter kunne derimod i Almindelighed fastsættes ad administrativ Vei, f. Ex. Belgiendtgj. 14. Apr. 1860, Skr. 19. Mai 1857, s. nærmere Scheel: Privatrettens alm. Del I. 73-74. Forsaavidt den Private imidlertid er forpligtet til at benytte de Paagjældendes Bistand, saasom hvor Lodstvang foreskrives, maa denne Forpligtelse hjemles ved Lov, s. Lov 24. Apr. 1850, 17. Dec. 1851, 8. Dec. 1859. Endelig maae ogsaa Undtagelser og Befrielser fra de bestaaende Skattelove, hvad enten de have en almindeligere Karakter eller kun angaae Enkelte, fastsættes ved Lov, forsaavidt de ikke have Hjemmel i Regeringens grundlovmæssige Bevillingsret, s. Grl. § 27, Stempellov 19. Febr. 1861 §§ 75, 76, Toldlov 4. Juli 1863 §§ 18, 25, jfr. Værnepligtslov § 50.

Efter Grl. § 47 udfordres Lov ikke alene til Paalæggelse af Skatter, men ogsaa til Forandring i eller ophævelse af samme, s. Love om Bygningsafgift 4. Marts 1857, 23. Dec. 1861, 16. Febr. 1866, Lov om Gebyr for Karantainepasse 12. Jan. 1858, Lov om Betaling for Mæglerbevillinger 11. Nov. 1860, jfr. dog Plakat 18. Sept. 1850.

Medens efter det Anførte en Statsskat kun kan paalægges, ophæves eller forandres ved Lov, er det tvivlsomt. om det Samme gjælder om kommunale Afgifter. Det maa nu vistnok ansees for afgiort, at en bekræftende Besvarelse af Spørgsmaalet ikke kan støttes paa Grl. § 47. Vel tages Ordet »Skat« i Lovsproget og navnlig ogsaa efter Grundlovens Sprogbrug jevnlig i en saa vid Betydning, at det ogsaa indbefatter Kommuneskatter, s. Grl. § 37, Valglovens §§ 57, 59-61, 63-65, Lov om Kjøbenhavns Kommuneskatter 19. Febr. 1861, Landkommunallov 6. Juli 1867 §§ 20-23 mfl. Ligesom denne Sprogbrug imidlertid ikke er konstant, 8. den anførte Lov 19. Febr. 1861 § 9 i Slutningen, Skattelov 25. Juli 1867 § 3 i Slutningen, saaledes maa det efter Forbindelsen mellem Grl. § 47 og §§ 48 og 49, hvilke sidste Paragraphen utvivlsomt kun handle om Statens Indtægter og Udgifter og om Statsskatterne^[2]), antages, at Grl. § 47 ikke omfatter de kommunale Afgifter, hvis hele Karakter er væsentlig forskjellig fra Statsskatternes, s. dog Landsthingstidende 14. Session Sp. 228 ff.

Hermed er det imidlertid ikke afgjort, om ikke et lignende Resultat i det Hele eller tildels følger af de almindelige Regler om den lovgivende Magts Omraade. For at klare dette Spørgsmaal er det nødvendigt at lægge Mærke til Forskjellen mellem Statsbeskatningen og den kommunale Beskatning. Ved hin paalægges der i Almindelighed den beskattede Gjenstand eller Person et bestemt Pengebeløb, som ikke kan overskrides eller nedsættes. En Afvigelse herfra er dog skeet ved Krigsskatlov 21. Marts 1864 og Lov om en overordentlig Skat 25. Juli 1867, men ved disse Love er Skatten lagt paa Kommunerne, s. Lov 1864 §§ 27-41, Lov 1867 § l, og bliver indenfor disses Omraade atter at fordele paa de Skattepligtige. Den Afvigelse, der efter Fdn. 29. Sept. 1841 § l7c og d fandt Sted med Hensyn til Veiskatten, hvis Størrelse blot var begrændset ved et vist Maximum og i Øvrigt overlodes til Bestemmelse ved Finantsloven efter Hensyn til de Udgifter, som derved skulde bestrides, er bortfalden ved Lov 21. Juni 1867 § 16. Derimod stiller Forholdet sig anderledes med Hensyn til Kommuneskatterne, idet Kommunernes Udgifter ikke blot kunne variere betydeligt efter de faktiske Forhold, af hvilke de ere afhængige, men derhos for en stor Del ere af den Beskaffenhed, at Kommunerne ved Lovgivningen ere forpligtede til at sørge for deres Afholdelse, s. Kommunallove 4. Marts 1857 § 4, 23. Jan. 1862 § 2, 6. Juli 1867 §§ 47, 51, hvoraf atter følger, at de Indtægter, som skulle tilveiebringes, navnlig ved Beskatning, kunne være af forskjellig Størrelse. Skjøndt nu den senere Lovgivning, s. Skattelove 19. Febr. 1861 § 1, 11. Febr. 1863 § 11, har søgt saa vidt muligt at fixere de paa de faste Eiendomme hvilende Kommuneafgifter., er det en naturlig Følge af de antydede Forhold, at en stor Del af Kommuneskatterne ikke ere fastsatte med noget bestemt Beløb, men at faste Regler kun ere givne med Hensyn til den Maalestok, hvorefter Skatten svares, den saakaldte Ligningsbasis, og det Forhold, hvorefter Skatten fordeles paa de forskjellige Ligningsbaser, hvorimod Størrelsen af den Sum, som hvert Aar bliver at udrede, afhænger af Udgifternes Beløb og i Henhold til Kommunens Budget bestemmes ved de aarlige Ligninger. Dog foreskriver Staten undertiden ved Lov et Maximum, som den paalignede Skat ikke maa overstige, s. Skolelov 8. Marts 1856 § 7c, Skattelov 19. Febr. 1861 § 16. Forsaavidt saaledes intet bestemt Beløb er fastsat, skeer den fornødne Fastsættelse af den paa den Enkelte faldende Skat uden den lovgivende Magts Medvirkning ved de kommunale Autoriteter, som fastsætte Ligningen; men da denne skeer i Henhold til de ved Lov eller paa anden gyldig Maade foreskrevne Regler for Skattens Fordeling, kan heri ikke siges at ligge en Paalæggelse eller Forandring af Skat.

Afseet herfra synes der at være Grund til at skjelne mellem Foranstaltninger, der gaae ud paa at paalægge nye Skatter eller forhøie de ældre eller forandre Ligningsbasis eller det Forhold, hvori de forskjellige Ligningsbaser bære Skattebyrden, paa den ene Side, og blotte Nedsættelser eller Ophævelser af ældre Skatter paa den anden Side.

A. Til den første Klasse af Foranstaltninger synes en Lov at maatte udkræves, idet de paa det Stærkeste berøre Borgernes Retsforhold og saaledes efter deres Natur henhøre under den lovgivende Magts Omraade. Imidlertid har man reist Indvendinger herimod fra et dobbelt Synspunkt, s. Larsens saml. Skr. I 3. 130—31:

1) Fra den ældre Ret, hvorefter slige Foranstaltninger formentlig vare unddragne Provindsialstændernes Kompetence. Skjøndt nu Bestemmelser om de kommunale Afgifter i og for sig vel kunde indbefattes under Udtrykkene i Adn. 28. Mai 1831 § 4, skal det ikke negtes, at Adn. § 6 gjør det tvivlsomt, om § 4 har tænkt paa disse Afgifter, ligesom kommunale Skattelove heller ikke findes forelagte Stænderne, uden forsaavidt enkelte Love, der allerede af andre Grunde maatte forelægges, indeholde Bestemmelser desangaaende, s. f. Ex. Fdn. 29. Sept. 1841. Imidlertid er dette mindre afgjørende, dels paa Grund af Stændernes indskrænkede Kompetence, der ikke udstrakte sig til alle Love, dels fordi Forandringer i Kommunalafgifterne af større Betydning overhovedet ikke findes foretagne. At Plakaterne 17. Mai 1836, 18. Apr. 1843 og 4. Apr. 1848 ikke ere Stænderne, kommer ikke i Betragtning, da de kun gane ud paa en Ophævelse af eller Nedsættelse i kommunale Afgifter, som ovenikjøbet vare af en særegen Natur, og lige saa lidt kan Noget sluttes af Fdn. 1. Jan. 1840 §§ 31, 38. Derimod synes Regeringen rigtignok at have anseet sig for berettiget til ad administrativ Vei at giøre Forandring i Forholdet mellem de forskjellige Ligningsbaser ide enkelte Kjøbstæder, s. D. T. 1862. 835ff, om dette end paa Grund af den uregelmæssige Beskaffenhed af Kjøbstædernes Beskatningsforhold i det Hele taget ikke kan være ubetinget afgørende, s. D. T. paa anførte Sted.

2) Fra det i Grl. § 91 anerkjendte Princip om Kommunernes Selvstændighed. Heraf følger nu vistnok, at Forandringer af den omhandlede Beskaffenhed ikke bør finde Sted uden Kommunalbestyrelsens Medvirkning, men dens Samtykke kan dog ikke ubetinget udkræves, navnlig hvor der er Spørgsmaal om Foranstaltninger af en mere indgribende og almindelig Karakter, s. f. Ex. Skattelov 19. Febr. 1861, smh. med D. T. 1860. 1180—81 og Kommunallov 4. Marts 1857 §§ 14, 19, Skattelov 11. Febr. 1863, smh. med Fdn. 24. Okt. 1837 §§ 17, 18. Derimod medfører Grl. § 91 ikke, at Kommunerne skulde have Ret til paa egen Haand, uden Medvirkning af Andre, at ordne deres Beskatningsforhold, thi Kommunernes Ret til selvstændig at ordne deres Anliggender er kun tillagt dem under Statens Tilsyn, og den nærmere Ordning heraf er netop henvist til Lovgivningsmagten. Til de siden Grundloven 1849 foretagne Forandringer i de kommunale Skatteforhold er ogsaa, forsaavidt de høre til den under nærværende Litra omhandlede Klasse af Foranstaltninger, stadig indhentet Lovgivningsmagtens Bestemmelse, kun maaske med Undtagelse af lokale, mindre betydelige Forandringer af Ligningsbasis, s. Lov om Hartkornsudjevningen 20. Juni 1850 § 14, Lov om Ligningsskatten s. D. § 4, Lov om den kjøbenhavnske Akcise 29. Dec. 1850, de kjøbenhavnske Skattelove 14. Apr. 1855, 21. Dec. 1858, 17. Marts 1860, 19. Febr. 1861, Lov om Kjøbenhavns Vandforsyning 30. Nov. 1857 § 2, jfr. § 5, Lov om Kjøbenhavns udenbys Grundtaxt 14. Dec. 1857, Lov om Næringsskattens Ophævelse 23. Jan. 1862, Lov om Kjøbstædernes kommunale Beskatning 11. Febr. 1863, Skattelov 8. Marts 1856 §7c, Lov om Bornholms Amtsfond 21. Jan. 1857, Næringslov 29. Dec. 1857 §§ 12, 13, 70, 72, Lov om Mæglerbevillinger 11. Nov. 1860, Landkommunallov 6. Juli 1867. Et Andet er, at Lovgivningen i Overensstemmelse med Principet i Grl. § 91 bør arbeide paa at udvikle Kommunernes Selvstændighed ved at foreskrive visse almindelige Regler og indenfor disses Omraade indrømme Kommunerne Ret til, under Tilsyn af Administrationen eller det høiere Kommunalraad, selvstændig at foretage den nærmere Anordning. I denne Retning gaae Lov om Kjøbstædernes kommunale Beskatning 11. Febr. 1863 §§ 11, 12, 13, 15 og Landkommunallov 6. Juli 1867 §§ 18, 50.

B. Til en Ophævelse eller Nedsættelse af Kommunalafgifterne synes hverken efter Sagens Natur eller Lovgivningens Grundsætninger en Lov at være nødvendig, forsaavidt der ikke tillige er Spørgsmaal om en Forandring af den under A omhandlede Beskaffenhed. Dog maa en Lov udkræves, saafremt den paagældende Afgift er paalagt ved en efter Grundloven 1849 udstedt Lov, i hvilken der ved Afgiftens Ophævelse vilde skee Forandring. I Mangel heraf maae slige Foranstaltninger kunne træffes af Kommunalbestyrelsen med Regeringens Sanktion eller af Regeringen efter indhentet Erklæring fra Kommunalbestyrelsen, s. Plakat 8. Dec. 1849, 30. Aug. 1852, 8. Aug. 1853, jfr. Pl. 22. Dec. 1860 Nr. 4, s. dog Lov om Kjøbenhavns udenby Grundtaxt 14. Dec. 1857 § 15.

Tiende, Bankhæftelse og lignende Byrder kunne ikke antages at være indbefattede under Ordet »Skat« i Grl. § 47. Imidlertid vil ifølge disse Forholds Beskaffenhed i Almindelighed en Lov udkræves saavel til deres Paalæggelse, som til deres Forandring eller Ophævelse.

Undertiden overlades det ved Lov Regeringen nærmere at fordele en vis Skat i Overensstemmelse med de i selve Loven fastsatte Regler, s. f. Ex. Lov om Ligningsskatten 20. Juni 1850 § 3, Lov om en overordentlig Skat 25. Juli 1867 § 2, mfl.

Forholdet mellem Skattelovene og Finantsloven og denne Lovs Betydning med Hensyn til Skatternes Opkrævning vil blive omhandlet nedenfor i Læren om Finantsloven.

1. Med Hensyn til Spørgsmaalet, om en foreløbig Lov her kan anvendes, henvises til § 51 ovenfor.
2. Et i Udkastet til den med Grl. §§ 48 og 49 i det Væsentlige stemmende § 52 i Grl. 1849 optaget Forbehold af nærmere Bestemmelse med Hensyn til Kommunalafglfterne blev ved Afstemningen strøget s. Rigsdsgsttdendo 1848-49 Sp 3285.