Folkebevægelsen mod EU m.fl. mod Statsminister Poul Nyrup Rasmussen: Østre Landsrets kendelse af 14. september 2000

by Østre Landsret

B085500A-SW UDSKRIFT AF ØSTRE LANDSRETS DOMBOG ---- K E N D E L S E     Afsagt den 14. september 2000 af Østre Landsrets 3. afdeling (landsdommerne Niels Johan Petersen, Ejler Bruun og Kaspar Linkis). 3. afd. nr. B-0855-00: 1) Folkebevægelsen mod EU (Professor dr. jur. Ole Krarup) 2) Nicolas Fischer (Professor dr. jur. Ole Krarup) 3) Drude Dahlerup (Professor dr. jur. Ole Krarup) 4) Henning Gottlieb (Professor dr. jur. Ole Krarup) 5) Jens Borking (Professor dr. jur. Ole Krarup) 6) Ole Krarup (Professor dr. jur. Ole Krarup) mod Statsminister Poul Nyrup Rasmussen Statsministeriet (Ka. v/advokat K. Hagel-Sørensen). Under denne sag, der er anlagt den 22. marts 2000, har sagsøgerne 1)- 6), Folkebevægelsen mod EU, Nicolas Fischer, Drude Dahlerup, Henning Gottlieb, Jens Borking og Ole Krarup, - 2 - endeligt nedlagt følgende påstande over for sagsøgte, statsminister Poul Nyrup Rasmussen: 1. Sagsøgte skal anerkende, at sagsøgte og regeringen har været uberettiget til at træffe beslutning om at iværksætte de aktiviteter, der omhandles i Erhvervsministeriets brev af 17. september 1997. 2. Sagsøgte skal anerkende, at sagsøgte har overtrådt de pligter, der påhviler sagsøgte som indehaver af offentlig myndighed, ved ikke at have ladet tilvejebringe og formidle korrekt og dækkende information om de forhold, der indgår i afstemningstemaerne for (1) den folkeafstemning, der blev afholdt 28. maj 1998, og (2) den folkeafstemning, der afhold(t)es 28. september 2000 om forslag til lov om Danmarks deltagelse i den fælles valuta (L288). Sagsøgte har principalt påstået afvisning, subsidiært frifindelse. Landsretten har truffet bestemmelse om særskilt forhandling af sagsøgtes afvisningspåstand, jf. retsplejelovens § 253, stk. 1. Sagsøgerne har over for sagsøgtes afvisningspåstand nedlagt påstand om, at sagen fremmes til realitetsbehandling af deres påstande. Folkebevægelsen mod EU er meddelt fri proces til sagsanlægget. Det i sagsøgernes påstand 1 nævnte brev af 17. september 1997 er underskrevet af Erhvervsministeriets departementschef og stilet til direktørkredsen, ledelsen i departementet og samtlige kontorchefer og AC'ere i departementet. Brevet har følgende indhold: - 3 - "Beredskab op til afstemningen om Amsterdam-traktaten På Regeringens møde om Amsterdam-traktaten den 19. august 1997 blev hver enkelt minister pålagt at  spille en aktiv rolle i debatten op til afstemningen om Amsterdam-traktaten. Statsministeren lagde på mødet op til: - at der i hvert enkelt ministerium etableres en task force, der kan reagere omgående på negative historier og meldinger om EU, for fremover at undgå, at debatten styres af enkeltsager med fare for et forløb som "skiltesagen". - at der generelt gøres en aktiv indsats for at informere om det bredere perspektiv med EU-samarbejdet. Erhvervsministerens indsats er central bl.a. fordi den stigende EU-skepsis blandt tidligere ja-sigere - som den er kommet til udtryk i dagspressen i den seneste tid - i høj grad udspringer af en negativ oplevelse af det indre marked. Det er derfor en af erhvervsministerens centrale opgaver frem til afstemningen om Amsterdam-traktaten at arbejde for et ja. Følgende "beredskab" nedsættes: Hurtig reaktion på artikler i dags- og fagpressen mv. - Hver morgen drøftes, hvorvidt der er artikler i dagspressen eller andre nyheder, der bør reageres på fra erhvervsministerens side. Ansvarlige herfor i departementet er ministersekretariatet (....) i samarbejde med EU-Sekretariatet (....) ("Beredskabet"). - Ved reaktion: Den styrelse/center/ projekt, der har den faglige kompetence skal samme dag (såvidt muligt inden frokost) levere udkast/materiale til et svar (ministerudtalelse/artikel/kronik el.lign.) - efter aftale med "beredskabet" i departementet. - Der opfordres kraftigt til, at alle styrelser/centrer/projekter tillige er opmærksomme på artikler mv. i dags- og fagpressen på Erhvervsministeriets ressort, der kalder på en reaktion. Det optimale vil herefter være, at der udarbejdes svar-udkast samme dag til "beredskabet", der herefter kan vurdere det videre forløb - 4 - Generel information om EU-samarbejdet Erhvervsministeriet skal styrke den løbende generelle information om EU-samarbejdet og perspektiverne hermed. Alle styrelser/centrer/projekter opfordres til at være opmærksomme på, hvorledes der kan gives relevant og positiv information om EU-samarbejdet på Erhvervsministeriets område og opfordres til at komme med forslag hertil. "Beredskabet" har endvidere fået en særlig initiativforpligtelse og er bemyndiget til at bestille bidrag. Erhvervsministeriets hjemmeside Alle artikler, interviews, taler mv. vedrørende EU vil løbende blive lagt ind på Erhvervsministeriets hjemmeside. Tanken er, at hjemmesiden skal indeholde mere policy-orienterede indlæg og oplysninger. Forslag til hvilken relevant information, der kan lægges ind på hjemmesiden imødeses gerne. Kontaktperson Hver styrelse anmodes om at udpege en kontaktperson med ansvar for hurtig og præcis placering af opgaver fra "beredskabet". Besked herom bedes meddelt fuldmægtig ......, EU-Sekretariatet." I anledning af blandt andet det ovennævnte brev fra Erhvervsministeriet var statsminister Poul Nyrup Rasmussen den 25. november 1997 i samråd i Folketingets Europaudvalg for at besvare 3 spørgsmål om embedsmændenes rolle i den offentlige debat frem til folkeafstemningen om Amsterdam-traktaten. Ifølge statsministerens talepunktspapir fra samrådet slog han i sin besvarelse afslutningsvis to ting fast. For det første, at regeringen ville arbejde aktivt for dansk tilslutning til Amsterdam-traktaten, fordi dette er i Danmarks klare interesse. Regeringen ville i den forbindelse på helt normal vis anvende de midler, der stod til dens rådighed. For det andet, at dette intet ændrede ved rammerne for den enkelte embedsmands virke. Den enkelte embedsmand ville naturligvis - ligesom alle andre - have mulighed for personligt at deltage i debatten om Amsterdam-traktaten og argumentere for et ja eller nej. I et brev af 27. november 1997 til JuniBevægelsen fremsendte Statsministeriet statsministerens talepunktspapir fra samrådet. I brevet er anført følgende: - 5 - "........ Statsministeren besvarede spørgsmålene samlet på grundlag af vedlagte talepunktspapir. Efter en række supplerende spørgsmål fra medlemmerne af udvalget udtalte statsministeren, at det var hans faste overbevisning, at de opgaver, embedsværket varetog i forhold til regeringens lovforslag om Amsterdam-traktaten, lå inden for de rammer, der er for embedsmænds virke. Dette gjaldt såvel juridiske og faglige som etiske rammer. Med hensyn til det generelle spørgsmål om embedsmænds medvirken i forbindelse med gennemførelsen af regeringens lovforslag, herunder også i mere politisk-taktiske anliggender, henviste statsministeren til den såkaldte etik-betænkning fra 1993, som blev afgivet af Danmarks Jurist- og Økonomforbunds fagligt etiske arbejdsgruppe. Konklusionen i betænkningen var stort set, at der er meget vide rammer for embedsmændenes aktive indsats, sålænge hensynet til sandfærdighed tilgodeses. I denne henseende gjorde det efter statsministerens opfattelse ingen forskel, at et konkret lovforslag - som det foreliggende - skal til folkeafstemning. Statsministeren bemærkede, at ethvert lovforslag i princippet kan lægges ud til folkeafstemning, efter det er vedtaget af Folketinget, jfr. de nærmere regler herom i Grl. § 42. Sammenfattende var det statsministerens opfattelse, at der intet belæg - juridisk, fagligt eller etisk - var for at sætte spørgsmålstegn ved embedsværkets arbejde med gennemførelsen af regeringens lovforslag om Amsterdam-traktaten. Der var tale om en koordineret indsats for at fremme regeringens politik, herunder at sikre en saglig, korrekt og fyldestgørende information om EU-spørgsmål som helhed og om Amsterdam-traktaten i særdeleshed." Sagsøgerne har præciseret, at påstand 1 retter sig mod regeringsbeslutningen af 19. august 1997, således som denne er beskrevet i Erhvervsministeriets skrivelse af 17. september 1997. Sagsøgtes advokat har oplyst, at han under forhandlingen om afvisningspåstanden hverken kan bekræfte eller bestride eksistensen af den omtalte regeringsbeslutning. Der er fremlagt en række oplysninger om de enkelte sagsøgere: - 6 - Folkebevægelsen mod EU er en græsrodsorganisation, der har eksisteret, så længe Danmark har været medlem af De(t) Europæiske Fællesskab(er). Folkebevægelsen er en sammenslutning af unionsmodstandere, juridisk organiseret som en forening. I henhold til lov om valg til Europaparlamentet er Folkebevægelsen mod EU opstillingsberettiget som politisk parti. Ved valgene til parlamentet i 1979, 1984 og 1989 vandt Folkebevægelsen 4 mandater, svarende til en fjerdedel af de danske mandater. Ved valget i 1994 opnåede Folkebevægelsen 2 mandater og ved valget 1999 1 mandat, som blev vundet af Ole Krarup. I politiske og retlige sammenhænge tillægges Folkebevægelsen status som parti for den tværpolitiske unionsmodstand. Dette gælder ikke blot i forbindelse med parlamentsvalg, men tillige folkeafstemninger, der afholdes i medfør af Grundlovens § 20. Dette fremgår eksempelvis af Finansudvalgets aktstykker og af Danmarks Radios programlægning i tilknytning til folkeafstemninger. Folkebevægelsen har ca. 6.000 personer og en række organisationer som medlemmer. Nicolas Fischer er fagforeningsformand og medstifter af samt talsperson for Socialdemokratisk Netværk Europa (SNE). SNE er et kritisk debatforum for socialdemokrater med det formål at virke for mere demokrati og mindre centralisering i Europa, at hindre EU i at blive en politisk, økonomisk og militær supermagt, at arbejde for, at de mange socialdemokratiske vælgere, som stiller sig kritisk over for EU, også kan føle sig repræsenteret af Socialdemokratiet og at deltage i debatter om Socialdemokratiets Europa-politik. Drude Dahlerup er professor i statsvidenskab ved Stockholms Universitet og talsperson for JuniBevægelsen, der blev dannet i 1993 som en organisation for unionsmodstanden efter folkeafstemningen den 2. juni 1992, og som er repræsenteret i Europaparlamentet med 3 mandater. Hun er flyttet til Stockholm i forbindelse med sin tiltræden som professor og har som følge heraf ikke stemmeret ved folkeafstemningen den 28. september 2000. Hun er fortsat aktiv i JuniBevægelsen og er desuden næstformand i Rådet for Europæisk Politik. Dette råd er nedsat af regeringen og Folketingets Markedsudvalg med det formål at være forum for debat og rådgivning vedrørende de overordnede - 7 - problemstillinger i EF-politikken. Henning Gottlieb er tidligere kommitteret i Statsministeriet og medlem af gruppen Nationernes Europa. Han er blandt andet bidragyder til antologien "Euro eller Krone". Jens Borking er næstformand i Træ-Industri-Byg afdeling 27 og medlem af talsmandsgruppen for Fagbevægelsen mod Unionen (FmU), der er en frivillig sammenslutning af faglige klubber, fagforeninger og forbund. Bevægelsens målsætninger er, at EF-Unionen opløses, og at der skabes et Europa, som bygger på et samarbejde mellem suveræne, ligeberettigede og demokratiske nationer. De fagforeninger m.v., der er tilsluttet FmU, omfatter omkring 50-60.000 medlemmer. Ole Krarup er professor i retsvidenskab ved Københavns Universitet og - siden 1994 - medlem af Europaparlamentet valgt for Folkebevægelsen mod EU. Han er forfatter og medforfatter til en lang række artikler og bøger om EU. Sagsøgeren Henning Gottlieb har blandt andet forklaret, at han blev ansat i Statsministeriet i 1964, da daværende statsminister Jens Otto Krag etablerede et snævert ministersekretariat af embedsmænd, der skulle fungere som rådgivere i politiske sager. Som led i dette rådgivningsarbejde bistod han og de øvrige medarbejdere regeringen, men de var principielt politisk neutrale embedsmænd og på ingen måde partipolitiske medarbejdere. Fra 1968 var han sekretær for det udvalg, der i årene frem til folkeafstemningen i 1972 om dansk tilslutning til EF afgav de såkaldte markedsrapporter. Han mener, at rapporterne først og fremmest var et sagligt oplysningsmateriale. Han deltager i sagsanlægget, fordi samarbejdet i EU er gået langt videre end oprindeligt forudsat, og fordi regeringens anvendelse af embedsapparatet og regeringens formidling af information om EU-spørgsmål efter hans opfattelse ikke er i overensstemmelse med god dansk statsskik. Efter at Poul Nyrup Rasmussen er tiltrådt som regeringschef, er der sket en 3-4-dobling af det politiske sekretariat i Statsministeriet, og dette er ikke længere adskilt fra departementets øvrigt stab. Efter hans egen afgang i 1995 er 10 akademiske medarbejdere forsvundet fra - 8 - ministeriet. Han ved ikke, om medarbejderne i sekretariatet er partipolitisk udpeget, men det er hans indtryk, at embedsmændene i Statsministeriet og i andre ministerier, jf. brevet af 17. september 1997 fra Erhvervsministeriets departementschef, pålægges politisk prægede arbejdsopgaver, der går ud over, hvad de som embedsmænd bør udføre. Han finder i øvrigt, at regeringens information om EU-forhold op til folkeafstemninger er mangelfuld, fordi den ikke understreger de politiske konsekvenser af EU-udviklingen. Sagsøgerne har til støtte for påstanden om realitetsbehandling gjort gældende, at de har retlig interesse i sagerne og dermed søgsmålskompetence. Sagsøgerne har i den forbindelse anført, at hjemmelen for domstolsprøvelsen er Grundlovens § 63. Folkebevægelsen mod EU anerkendes i en række relevante retlige sammenhænge som repræsentant for den kritiske EU-debat, og denne sagsøger har følgelig den fornødne retlige interesse. De pligter, der påtales i sagsøgernes påstande, påhviler sagsøgte i forhold til stemmeberettigede danske statsborgere, og alene i denne egenskab har sagsøgerne 2) og 4) - 6) retlig interesse. Hertil kommer, at sagsøgerne 2) - 6) alle på en faglig og professionel baggrund er bidragydere til den offentlige debat, der udgør et nødvendigt demokratisk og forfatningsretligt led i grundlovens folkeafstemningssystem, jf. Grundlovens § 20. De påståede pligtkrænkelser rummer følgelig et retsbrud, idet de kompromitterer vilkårene for sagsøgernes debatdeltagelse. Tilsammen udgør sagsøgerne en procesrepræsentation, der tilgodeser mulighederne for under retssagen at tilvejebringe et tilstrækkeligt grundlag for en afgørelse. En benægtelse af sagsøgernes søgsmålsret vil medføre, at sagsøgtes offentligretlige pligter ikke vil kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse. Sagsøgernes påstande er tilstrækkelig præcise, idet de opfylder retsplejelovens krav. En indsigelse om manglende præcision kan i øvrigt ikke selvstændigt begrunde afvisning, idet en sådan indsigelse henhører under sagens realitet. En indsigelse om manglende aktuel interesse med hensyn til 2. led i påstand 2 kan heller ikke føre til afvisning, idet også en sådan indsigelse henhører under sagens realitet. Den nødvendige dokumentation for sagsøgtes samlede informationsformidling vil blive fremlagt under forelæggelsen af sagens realitet, som - 9 - endnu ikke har været gjort til genstand for skriftveksling. Sagsøgte har til støtte for afvisningspåstanden gjort gældende, at søgsmålet ligger uden for Grundlovens § 63. Søgsmålet drejer sig om en regeringsbeslutning, jf. Grundlovens § 14, og spørgsmål herom kan ikke prøves ved domstolene. Sagsøgte har herudover gjort gældende, at alle sagsøgerne savner retlig interesse i en påkendelse af de to påstande. De grænser, der gælder for regeringens anvendelse af embedsapparatet og for udformningen af informationsmateriale m.v. relaterer sig ikke specielt til sagsøgerne. Der er heller ikke tale om, at nogen af sagsøgerne er blevet forhindret i at deltage i den offentlige debat. Sagen vedrører således ikke netop sagsøgernes retsstilling i en konkret situation. Efter dansk rets almindelige regler har sagsøgerne ikke søgsmålskompetence. Påstandene indebærer i øvrigt ikke en stillingtagen til spørgsmål af så generel og indgribende betydning for befolkningen i almindelighed, at der er anledning til at slække på kravet om retlig interesse. Til støtte for afvisningspåstanden er det endvidere gjort gældende, at påstandene er upræcise og uegnede til at indgå i en domskonklusion. For så vidt angår påstand 2, 2. led, er det yderligere gjort gældende, at påstanden ikke kan tages under påkendelse, fordi den vedrører begivenheder, der endnu ikke har fundet sted. Landsretten udtaler: Ad sagsøgernes påstand 1: Alle dommere udtaler: Denne påstand vedrører den i Erhvervsministeriets brev af 17. september 1997 refererede regeringsbeslutning, hvorefter der i hvert ministerium op til afstemningen om Amsterdam-traktaten skulle etableres en "task force", der kunne reagere på negative historier og meldinger om EU, og hvorefter der generelt skulle gøres en aktiv indsats for at informere om det bredere perspektiv med EU-samarbejdet. - 10 - Disse aktiviteter var ikke rettet mod enkeltpersoner, og aktiviteterne angik ikke direkte enkeltpersoners retsstilling eller livsforhold. Aktiviteterne kan alene antages at have berørt enkeltpersoner indirekte på den måde, at der som et led i aktiviteterne er fremkommet indlæg i den offentlige debat, som er positive over for EU-samarbejdet. Herefter findes sagsøgerne 2) - 6) som enkeltpersoner ikke at have en væsentlig og individuel interesse i at få påstanden prøvet, hvorfor sagen vedrørende sagsøgernes påstand 1 afvises for disse sagsøgeres vedkommende. Landsdommerne Niels Johan Petersen og Ejler Bruun udtaler herefter: Sagsøger 1), Folkebevægelsen mod EU, har som forening ca. 6.000 enkeltpersoner og en række organisationer som medlemmer. Ifølge lov om valg til Europaparlamentet er foreningen opstillingsberettiget ved valg til Europaparlamentet, og den anerkendes også i andre sammenhænge som et af flere talerør for modstanderne mod EU. På baggrund heraf findes Folkebevægelsen mod EU at have en sådan konkret, særskilt og væsentlig interesse i at få påstand 1 prøvet, at sagen vedrørende denne påstand i medfør af Grundlovens § 63 bør fremmes til behandling i realiteten for denne sagsøgers vedkommende. Landsdommer Kaspar Linkis udtaler: De omhandlede aktiviteter var heller ikke rettet mod Folkebevægelsen mod EU og angik ikke denne sagsøgers retsstilling. Aktiviteterne kan alene antages at have berørt denne sagsøger indirekte på samme måde som anført ovenfor vedrørende sagsøgerne 2) - 6). Aktiviteterne og spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgte har været uberettiget til at iværksætte aktiviteterne, kan ikke anses for at være af generel og indgribende betydning for befolkningen i almindelighed. - 11 - Herefter findes Folkebevægelsen mod EU - uanset foreningens rolle i modstanden mod EU - ikke at have den fornødne individuelle eller væsentlige interesse i at få påstanden prøvet. Påstand 1) findes derfor tillige at burde afvises for så vidt angår denne sagsøger. Der træffes afgørelse efter stemmeflertallet, således at sagen for så vidt angår sagsøger 1), Folkebevægelsen mod EU, fremmes til behandling i realiteten vedrørende påstand 1. Ad sagsøgernes påstand 2: Denne påstand angår blandt andet spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgte ikke har ladet tilvejebringe og formidle korrekt og dækkende information om de forhold, der indgår i afstemningstemaerne for folkeafstemningerne om henholdsvis Amsterdam-traktaten og Danmarks deltagelse i den fælles valuta. Påstanden, der forudsætter rettens stillingtagen til, om informationen om de pågældende politiske emner har været og er "korrekt og dækkende", har ikke en sådan bestemthed, at den kan undergives realitetsbehandling. Herefter tager landsretten i det hele sagsøgtes afvisningspåstand til følge for såvidt angår påstand 2. Med sagens omkostninger forholdes som nedenfor bestemt. T h i   b e s t e m m e s: Sagen afvises i sin helhed for så vidt angår sagsøgerne Nicolas Fischer, Drude Dahlerup, Henning Gottlieb, Jens Borking og Ole Krarup. Sagsøgernes påstand 2 afvises for så vidt angår sagsøgeren Folkebevægelsen mod EU. Sagsøgernes påstand 1 fremmes til behandling i realiteten for - 12 - så vidt angår sagsøgeren Folkebevægelsen mod EU. I sagsomkostninger skal Nicolas Fischer, Drude Dahlerup, Henning Gottlieb, Jens Borking og Ole Krarup en for alle og alle for en inden 14 dage betale 15.000 kr. til statsminister Poul Nyrup Rasmussen. Sagsomkostningerne i forholdet mellem Folkebevægelsen mod EU og statsminister Poul Nyrup Rasmussen fastsættes i forbindelse med sagens afslutning. (Sign.) - - - Udskriftens rigtighed bekræftes. Østre Landsrets kontor, den  P.j.v.